BARRES D’ARMATURE POUR BÉTON
Enquête préliminaire de dommage n^o PI-2014-001

Décision rendue
le mardi 12 août 2014

Motifs rendus
le mercredi 27 août 2014

TABLE DES MATIÈRES

• DÉCISION PROVISOIRE DE DOMMAGE
• EXPOSÉ DES MOTIFS
  • CONTEXTE
  • DÉCISION DE L’ASFC D’OUVRIR DES ENQUÊTES
  • OBSERVATIONS SUR LES QUESTIONS DE DOMMAGE ET DE MENACE DE DOMMAGE
    • Parties plaignantes
    • Parties opposées à la plainte
  • ANALYSE
    • Cadre législatif
    • Marchandises similaires et catégories de marchandise
    • Branche de production nationale
    • Cumul
    • Volume de marchandises sous-évaluées et subventionnées
    • Effet des marchandises sous-évaluées et subventionnées sur le prix des marchandises similaires
    • Incidence des marchandises sous-évaluées et subventionnées sur la situation de la branche de production nationale
    • Causalité et autres facteurs
    • Menace de dommage
  • EXCLUSIONS
  • CONCLUSION

EU ÉGARD À une enquête préliminaire de dommage, aux termes du paragraphe 34(2) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, concernant des :

BARRES D’ARMATURE POUR BÉTON ORIGINAIRES OU EXPORTÉES DE LA RÉPUBLIQUE POPULAIRE DE CHINE, DE LA RÉPUBLIQUE DE CORÉE ET DE LA RÉPUBLIQUE DE TURQUIE

DÉCISION PROVISOIRE DE DOMMAGE

Le Tribunal canadien du commerce extérieur, aux termes du paragraphe 34(2) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, a procédé à une enquête préliminaire de dommage afin de déterminer si les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le dumping et le subventionnement des barres d’armature crénelées pour béton en acier, laminées à chaud, en longueurs droites ou sous forme de bobines, souvent identifiées comme armature, de différents diamètres jusqu'à 56,4 millimètres inclusivement, de finitions différentes, excluant les barres rondes ordinaires et la fabrication d’autres produits d’armature, originaires ou exportées de la République populaire de Chine, de la République de Corée et de la République de Turquie, ont causé un dommage ou un retard ou menacent de causer un dommage à la branche de production nationale.

La présente enquête préliminaire de dommage fait suite à l’avis, daté du 13 juin 2014, selon lequel le président de l’Agence des services frontaliers du Canada avait ouvert des enquêtes concernant les présumés dumping et subventionnement dommageables des marchandises susmentionnées.

Aux termes du paragraphe 37.1(1) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, le Tribunal canadien du commerce extérieur détermine par la présente que les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le dumping et le subventionnement des marchandises susmentionnées ont causé un dommage ou menacent de causer un dommage à la branche de production nationale.

Jason W. Downey
Jason W. Downey
Membre présidant

Daniel Petit
Daniel Petit
Membre

Ann Penner
Ann Penner
Membre

L’exposé des motifs sera publié d’ici 15 jours.

Membres du Tribunal : Jason W. Downey, membre présidant
Daniel Petit, membre
Ann Penner, membre

Directeur des enquêtes sur les recours commerciaux : Matthew Sreter

Agent principal des enquêtes sur les recours

commerciaux : Anna Nowak

Agents des enquêtes sur les recours commerciaux : Noha Zabib
Joseph Long

Conseillers juridiques pour le Tribunal : Georges Bujold
Carrie Vanderveen
Kalyn Eadie (stagiaire en droit)

Agent principal du greffe par intérim : Haley Raynor

Agent de soutien du greffe par intérim : Sara Pelletier

PARTICIPANTS :

Veuillez adresser toutes les communications au :

Secrétaire
Tribunal canadien du commerce extérieur
15^e étage
333, avenue Laurier Ouest
Ottawa (Ontario)  K1A 0G7

Téléphone : 613-993-3595
Télécopieur : 613-990-2439
Courriel : secretaire@tcce-citt.gc.ca

EXPOSÉ DES MOTIFS

CONTEXTE

1. Le 13 juin 2014, à la suite d’une plainte déposée le 24 avril 2014 par ArcelorMittal LCNA (ArcelorMittal), Gerdau Longsteel North America (Gerdau) et Alta Steel Ltd. (Alta) (collectivement, les parties plaignantes), le président de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a ouvert des enquêtes sur les présumés dumping et subventionnement dommageables de barres d’armature crénelées pour béton en acier, laminées à chaud, en longueurs droites ou sous forme de bobines, souvent identifiées comme armature, de différents diamètres jusqu’à 56,4 millimètres inclusivement, de finitions différentes, excluant les barres rondes ordinaires et la fabrication d’autres produits d’armature, originaires ou exportées de la République populaire de Chine (Chine), de la République de Corée (Corée) et de la République de Turquie (Turquie) (les marchandises en question).
2. Le 16 juin 2014, le Tribunal canadien du commerce extérieur (le Tribunal) a publié un avis d’ouverture d’enquête préliminaire de dommage^[1].
3. Peak Products Manufacturing Inc. (Peak Products), un importateur de marchandises en question en provenance de la Chine, et l’Association des exportateurs d’acier de la Turquie (ÇIB), qui représente les exportateurs turcs de marchandises en question, s’opposent à la plainte. Le ministère du Commerce international, gouvernement de la Colombie-Britannique, le ministère de l’Économie de la République turque et l’Independent Contractors and Businesses Association ont également déposé des avis de participation, mais n’ont pas déposé d’observations.
4. Le 12 août 2014, aux termes du paragraphe 37.1(1) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation^[2], le Tribunal a déterminé que les éléments de preuve indiquaient, de façon raisonnable, que le dumping et le subventionnement des marchandises en question avaient causé ou menaçaient de causer un dommage à la branche de production nationale.

DÉCISION DE L’ASFC D’OUVRIR DES ENQUÊTES

5. L’ASFC était d’avis que les éléments de preuve indiquaient que les marchandises en question avaient été sous-évaluées et subventionnées et que les éléments de preuve indiquaient, de façon raisonnable, que le dumping et le subventionnement des marchandises en question avaient causé ou menaçaient de causer un dommage. Par conséquent, conformément au paragraphe 31(1) de la LMSI, l’ASFC a ouvert des enquêtes le 13 juin 2014.
6. Pour en arriver à sa décision d’ouvrir des enquêtes, l’ASFC s’est servi des renseignements relatifs aux volumes de marchandises sous-évaluées et subventionnées pour la période du 1^er janvier 2013 au 31 mars 2014 (la période visée par les enquêtes).
7. L’ASFC a estimé les marges de dumping, les montants de subvention et les volumes de marchandises sous-évaluées et subventionnées pour chaque pays visé comme suit^[3] :

8. L’ASFC a conclu que les volumes de marchandises sous-évaluées et subventionnées en provenance des pays visés au cours de la période visée par les enquêtes n’étaient pas négligeables^[4] et que les marges de dumping et les montants de subvention n’étaient pas minimaux^[5].

OBSERVATIONS SUR LES QUESTIONS DE DOMMAGE ET DE MENACE DE DOMMAGE

Parties plaignantes

9. Les parties plaignantes soutiennent que le dumping et le subventionnement des marchandises en question ont causé un dommage. À l’appui de leurs allégations, elles ont présenté des éléments de preuve qui, selon elles, démontrent une augmentation du volume des importations des marchandises en question, une perte de ventes, une sous-cotation et une compression des prix, une perte de part de marché, une sous‑utilisation de la capacité de production, une perte de rentabilité et une diminution de l’emploi^[6].
10. Les parties plaignantes affirment également que le dumping et le subventionnement des marchandises en question menacent de causer un dommage. Elles soutiennent que les volumes d’importations sous-évaluées et subventionnées augmentent et continueront d’augmenter étant donné la capacité de production croissante inutilisée dans les pays visés, leur propension à l’exportation vers le marché canadien et l’imposition de mesures de recours commerciaux aux États-Unis contre les armatures en provenance de la Chine et de la Turquie^[7]. En outre, elles affirment que les prix de ces importations croissantes continueront vraisemblablement à entraîner une sous-cotation, une baisse et une compression des prix nationaux et à acquérir une part de marché aux dépens des marchandises produites au pays^[8].

Parties opposées à la plainte

11. Les parties qui s’opposent soutiennent que les parties plaignantes n’ont pas réussi à s’acquitter de leur fardeau de preuve et que les éléments de preuve présentés dans la plainte n’indiquent pas, de façon raisonnable, que le dumping et le subventionnement dommageables allégués des marchandises en question ont causé ou menacent de causer un dommage à la branche de production nationale^[9].
12. En outre, ÇIB affirme que la branche de production nationale ne produit pas toutes les marchandises visées par ses allégations de dumping et de subventionnement dommageables et que les marchandises en question constituent plus d’une catégorie de marchandise^[10]. Peak Products soutient que les produits d’armature qu’elle importe doivent être exclus de la portée de la décision du Tribunal^[11].

ANALYSE

Cadre législatif

13. Le mandat du Tribunal en matière d’enquête préliminaire de dommage est énoncé au paragraphe 34(2) de la LMSI, qui exige du Tribunal qu’il détermine « [...] si les élément de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le dumping ou le subventionnement des marchandises [en question] a causé un dommage ou un retard ou menace de causer un dommage ».
14. En l’espèce, il est allégué que les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le dumping et le subventionnement des marchandises en question ont causé ou menacent de causer un dommage; il n’y a aucune allégation de retard.
15. L’expression « indiquer de façon raisonnable » n’est pas définie dans la LMSI, mais elle est comprise comme signifiant que les éléments de preuve n’ont pas à être « [...] concluants ou probants selon la prépondérance des probabilités [...] »^[12]. Les éléments de preuve doivent plutôt étayer de manière suffisante les allégations de dommage, de retard ou de menace de dommage pour justifier l’enquête^[13]. Le Tribunal a récemment conclu que les conditions suivantes doivent être satisfaites :

• les éléments de preuve sont pertinents, exacts et adéquats;
• compte tenu des éléments de preuve, les allégations résistent à un examen assez poussé, même si la théorie de la cause peut ne pas sembler convaincante ou incontestable^[14].

16. Les parties qui s’opposent soutiennent que le seuil pour établir ce qui « indique de façon raisonnable » un dommage a récemment été relevé et que les éléments de preuve concernant le dommage présentés dans la plainte ne suffisent pas pour étayer les allégations de dommage des parties plaignantes selon cette norme plus élevée.
17. En réponse, les parties plaignantes soutiennent que le Tribunal a récemment reconfirmé que la norme de preuve prévue par l’expression « indiquer de façon raisonnable » est moins élevée que celle qui s’applique lors d’une enquête définitive de dommage et que, dans les faits, la jurisprudence récente indique que le seuil n’est pas relevé^[15].
18. Le Tribunal est d’accord avec les parties plaignantes sur le fait que le degré de preuve requis dans une enquête préliminaire de dommage est moins élevé que celui qui s’applique dans une enquête menée aux termes de l’article 42 de la LMSI. Dans une enquête définitive de dommage, le Tribunal peut recueillir ses propres renseignements, obtenir des observations sur ces renseignements et vérifier l’exactitude des éléments de preuve au cours d’une audience; dans une enquête préliminaire de dommage, le Tribunal doit principalement s’appuyer sur les renseignements fournis dans la plainte.
19. Une plainte déposée auprès de l’ASFC doit brosser un tableau le plus complet possible et être appuyée par des éléments de preuve positifs qui satisfont à toutes les exigences énoncées dans la LMSI et qui traitent de tous les facteurs pertinents du Règlement sur les mesures spéciales d’importation^[16]. Même si le degré de preuve requis, qui est établi par l’expression « indiquer de façon raisonnable », est moins élevé que celui qui s’applique dans une enquête définitive de dommage menée aux termes de l’article 42 de la LMSI, l’issue des enquêtes préliminaires de dommage du Tribunal ne doit pas être prise pour acquis.
20. En l’espèce, les éléments de preuve déposés par les parties plaignantes semblent certainement pertinents et ne se révèlent pas inexacts; tout compte fait, le Tribunal conclut qu’ils sont adéquats. Cependant, tel qu’il en sera question plus loin, le Tribunal considère que l’argumentation en l’espèce n’est pas particulièrement convaincante. Comme l’analyse qui suit le démontrera, certains éléments sont manquants et d’autres fournissent à peine une indication de dommage ou de menace de dommage, si tant est qu’il y en ait une. Cela préoccupe le Tribunal. Néanmoins, selon son évaluation des éléments de preuve dans leur ensemble, le Tribunal conclut que les parties plaignantes ont présenté suffisamment d’éléments de preuve pour atteindre le seuil de l’indication raisonnable en l’espèce.
21. Pour en arriver à sa décision provisoire, le Tribunal tient compte des facteurs concernant le dommage et la menace de dommage qui sont prévus à l’article 37.1 du Règlement. Ces facteurs comprennent le volume des importations des marchandises sous-évaluées ou subventionnées, l’effet des marchandises sous-évaluées ou subventionnées sur le prix des marchandises similaires, l’incidence économique des marchandises sous-évaluées ou subventionnées sur la situation de la branche de production nationale et – s’il existe un dommage ou une menace de dommage – la question de savoir s’il existe un lien de causalité entre le dumping ou le subventionnement des marchandises et le dommage ou la menace de dommage^[17].
22. Le paragraphe 2(1) de la LMSI définit le terme « dommage » comme « [l]e dommage sensible causé à une branche de production nationale ». L’expression « branche de production nationale » signifie « [...] l’ensemble des producteurs nationaux de marchandises similaires ou les producteurs nationaux dont la production totale de marchandises similaires constitue une proportion majeure de la production collective nationale des marchandises similaires ». L’expression « marchandises similaires », par rapport à des marchandises sous-évaluées ou subventionnées, signifie des marchandises identiques aux marchandises [sous-évaluées ou subventionnées ou], à défaut, [des] marchandises dont l’utilisation et les autres caractéristiques sont très proches de celles des marchandises [sous-évaluées ou subventionnées] ».
23. Avant d’examiner les allégations de dommage et de menace de dommage, le Tribunal doit donc déterminer quelles marchandises produites au pays sont des marchandises similaires par rapport aux marchandises en question et quelle branche de production nationale produit ces marchandises.

Marchandises similaires et catégories de marchandise

24. L’ASFC a défini les marchandises en question comme des barres d’armature pour béton, souvent identifiées comme armature, ayant certaines caractéristiques, originaires ou exportées de la Chine, de la Corée et de la Turquie, et le Tribunal doit mener son enquête préliminaire de dommage en se fondant sur cette description du produit.
25. Cependant, dans l’évaluation de la question de savoir si les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le dumping et le subventionnement des marchandises en question ont causé ou menacent de causer un dommage aux producteurs nationaux de marchandises similaires, le Tribunal peut examiner la question de savoir si les marchandises en question constituent une ou plusieurs catégories de marchandise et doit définir la portée des marchandises produites au pays par rapport aux marchandises en question.
26. Pour trancher les questions de marchandises similaires et de catégories de marchandise, le Tribunal tient généralement compte d’un certain nombre de facteurs, y compris les caractéristiques physiques des marchandises (comme leur composition et leur apparence) et leurs caractéristiques de marché (comme la substituabilité, les prix, les circuits de distribution, les utilisations finales et la question de savoir si elles répondent aux mêmes besoins des clients)^[18].
27. Les parties ne contestent pas le fait que les armatures fabriquées au Canada sont des « marchandises similaires » par rapport aux marchandises en question. Selon les éléments de preuve versés au dossier relativement aux facteurs ci-dessus, le Tribunal conclut, dans le contexte de la présente enquête préliminaire de dommage, que les armatures produites au Canada sont des « marchandises similaires » par rapport aux marchandises en question.
28. Quant aux catégories de marchandise, les parties plaignantes ont fait valoir auprès de l’ASFC, et celle-ci est d’accord, que les marchandises en question et les marchandises similaires constituent une seule catégorie de marchandise^[19].
29. Toutefois, ÇIB soutient que les marchandises en question constituent plus d’une catégorie de marchandise, c’est-à-dire 1) les armatures non revêtues (noires) et 2) les armatures revêtues. De plus, elle fait valoir que les producteurs nationaux n’ont pas déposé d’éléments de preuve indiquant qu’ils fabriquent des produits d’armature revêtus ou qu’ils effectuent des ventes au Canada à partir d’une production nationale de produits d’armature revêtus^[20].
30. ÇIB affirme que les armatures non revêtues ne peuvent être utilisées pour remplacer les armatures revêtues, ces dernières étant utilisées pour des travaux particuliers où une protection contre la corrosion est nécessaire^[21]. Elle a déposé des éléments de preuve indiquant ce qui suit : 1) les armatures revêtues entraînent un surcoût qui peut être considérable par rapport aux armatures non revêtues, le coût des armatures revêtues de résine époxyde étant de 33 p. 100 supérieur à celui des armatures noires et le coût des armatures revêtues d’acier inoxydable et galvanisées représentant plus du double de celui des armatures noires^[22]; 2) les armatures revêtues et non revêtues ont des caractéristiques de produit différentes, comme leur résistance à la corrosion et leur adhérence^[23]; 3) les armatures revêtues sont assujetties à des spécifications de produit et de production qui ne s’appliquent pas aux armatures non revêtues^[24]. En somme, ÇIB affirme que les caractéristiques physiques des armatures non revêtues et revêtues ne sont pas identiques et que leurs caractéristiques de marché ne se chevauchent pas, puisqu’elles ne répondent pas aux mêmes besoins des clients et que leur prix n’est pas similaire^[25].
31. ArcelorMittal et Alta répliquent ce qui suit : 1) le processus de fabrication des armatures revêtues et non revêtues est semblable, puisque les diverses spécifications des armatures revêtues s’ajoutent aux spécifications de base qui s’appliquent à tous les produits d’armature; 2) les armatures revêtues et non revêtues sont d’apparence semblable, en ce sens qu’elles présentent les mêmes reliefs et les mêmes creux; 3) les armatures revêtues et non revêtues sont vendues par le biais des mêmes circuits de distribution; 4) il y a substituabilité vers le bas (c’est-à-dire que les armatures revêtues peuvent être utilisées pour des travaux qui ne nécessitent que des armatures non revêtues); 5) les comparaisons de coût entre les armatures revêtues et non revêtues déposées par ÇIB sont périmées, puisque certaines données plus récentes indiquent que l’écart de coût entre les armatures revêtues et non revêtues est bien inférieur et que les producteurs d’armatures dans les pays visés offrent des armatures revêtues et non revêtues au même prix^[26].
32. Pour sa part, Gerdau réplique que ÇIB n’a pas présenté d’éléments de preuve positifs quant aux caractéristiques du marché canadien qui permettraient au Tribunal de déterminer qu’il y a plus d’une catégorie de marchandise. En outre, Gerdau indique que, si le Tribunal concluait qu’il y a des catégories distinctes de marchandise et qu’il mettait fin à son enquête sur les armatures résistantes à la corrosion, la substituabilité entre les armatures noires et les produits revêtus ou résistants à la corrosion pourrait permettre le contournement de la décision, en raison des bas prix et de la substituabilité vers le bas^[27].
33. Les renseignements présentés par ÇIB indiquent qu’il existe en effet différentes utilisations des armatures revêtues et non revêtues, mais les éléments de preuve indiquent également que ces marchandises partagent plusieurs caractéristiques similaires, qu’elles sont présentes sur le même marché, qu’elles sont vendues aux mêmes fournisseurs et par les mêmes fournisseurs et que, dans les circonstances appropriées, elles pourraient se livrer concurrence si les niveaux de prix le permettent.
34. Dans Tubes en acier pour pilotis^[28], le Tribunal a résumé les principes qui régissent la décision relative aux catégories de marchandises dans une enquête préliminaire de dommage comme suit :

74. En ce qui concerne les catégories de marchandises, la question que le Tribunal doit trancher consiste à déterminer s’il y a suffisamment de différences entre les divers types de tubes en acier pour pilotis qui comprennent les marchandises en question et les marchandises similaires pour justifier de les séparer dans des catégories distinctes.

75. Le Tribunal souligne que dans des décisions antérieures, il déclarait que 1) le fait que certaines marchandises ne sont pas nécessairement entièrement substituables les unes aux autres pour certaines utilisations finales ne constitue pas en soi une justification suffisante pour déterminer qu’il y a plusieurs catégories de marchandises et que 2) des marchandises peuvent appartenir à la même catégorie même s’il en existe un grand nombre de styles et de variétés.

[...] 

77. Sur la foi des renseignements versés au dossier, le Tribunal conclut que le concept de « continuum » de marchandises similaires s’applique à la présente enquête préliminaire de dommage et qu’il n’y a pas suffisamment d’éléments de preuve pour séparer les marchandises en plusieurs catégories de marchandises en fonction de la dimension, de l’épaisseur de paroi et de la nuance. Par conséquent, aux fins de la détermination de l’existence d’indication raisonnable de dommage, le Tribunal conclut que les tubes en acier pour pilotis constituent une seule catégorie de marchandises.

[Note de bas de page omise]

35. Dans Caillebotis en acier^[29], le Tribunal a indiqué que les écarts de prix entre différents types de marchandises en question et de marchandises similaires ne donnent pas automatiquement lieu à plusieurs catégories de marchandise. Dans cette affaire, le Tribunal avait finalement déterminé que les différents enduits (la galvanisation ou simplement la peinture), qui offrent aux produits de caillebotis en acier différents niveaux de protection contre la corrosion et qui entraînent une majoration du prix des produits galvanisés, ne suffisaient pas à créer une catégorie distincte de marchandise relativement aux produits de caillebotis en acier galvanisés. En fin de compte, le Tribunal a conclu que les produits galvanisés pouvaient être utilisés pour des travaux ne nécessitant pas de galvanisation et il n’était pas convaincu que la majoration des prix était suffisante pour empêcher que cela se produise. En revanche, le Tribunal a ensuite conclu que les caillebotis en acier inoxydable, en raison de leur composition chimique différente, de leur prix considérablement plus élevé et de leur utilisation spécialisée, constituaient une catégorie distincte de marchandise^[30].
36. En l’espèce, même si les armatures revêtues et non revêtues ne semblent pas, de prime abord, être entièrement substituables pour toutes les utilisations, il y a néanmoins une indication de substitution possible vers le bas des armatures revêtues pour des travaux nécessitant des produits non revêtus. Les renseignements reçus jusqu’à maintenant sur la majoration des prix applicable aux divers types d’armatures revêtues ne sont pas suffisamment convaincants pour permettre au Tribunal de déterminer, à ce stade-ci, que les écarts de prix sont suffisamment importants pour justifier de conclure qu’il y a plusieurs catégories de marchandise.
37. Dans la présente enquête préliminaire de dommage, le Tribunal conclut que les différents types d’armatures font partie d’un « continuum » de marchandises, tel qu’exposé dans Tubes en acier pour pilotis.
38. Le Tribunal est par contre perplexe quant au fait que les parties plaignantes n’ont pas approfondi cette question, que ce soit au niveau de la plainte ou, plus étonnamment, dans le cadre de sa réponse à l’affirmation de ÇIB selon laquelle elles ne produisent pas d’armatures revêtues. En dépit des éléments de preuve concernant les écarts de prix apparents et les utilisations finales, elles ont plutôt choisi d’ignorer ou d’écarter complètement la question, tout en affirmant que des services de revêtement par des tiers pourraient être offerts au besoin^[31]. Cela inquiète le Tribunal.
39. Les parties plaignantes jouissent de la prérogative de donner leur avis sur la portée de la définition des marchandises en question au moment du dépôt d’une plainte auprès de l’ASFC. Le Tribunal s’attend à ce qu’elles définissent avec circonspection la portée des marchandises en question et à ce qu’elles s’assurent de n’y inclure que des marchandises qui sont des marchandises similaires à celles qu’elles produisent réellement ou qu’elles sont légitimement capables de produire. L’imposition de droits anti-dumping et compensateurs constitue une mesure corrective extraordinaire qui, en vertu du droit national et international, ne peut être accordée relativement à des marchandises importées que si des éléments de preuve positifs de dumping, de subventionnement et de dommage subséquent causé à une branche de production nationale fabriquant des marchandises similaires ont été acceptés par les autorités chargées de l’enquête. En l’espèce, il est préoccupant que des droits provisoires puissent maintenant être imposés, dans l’éventualité où l’ASFC pourrait rendre une décision provisoire de dumping ou de subventionnement, et que la branche de production nationale puisse donc être protégée contre les importations d’un sous-ensemble de marchandises en question qui, en fin de compte, pourraient ou non faire l’objet de production nationale.
40. Cela dit, la LMSI prévoit la protection de la branche de production nationale fabriquant des marchandises qui sont des « marchandises similaires » par rapport aux marchandises en question, et le Tribunal ne peut, selon les éléments de preuve dont il est saisi, conclure que les armatures non revêtues produites au Canada ne sont pas des « marchandises similaires » par rapport aux armatures revêtues en question. En fait, les renseignements fournis par les parties qui s’opposent relativement aux différences réelles quant aux caractéristiques de produit, aux utilisations, aux caractéristiques de marché, aux prix et à la concurrence ne sont pas suffisants pour permettre au Tribunal de conclure formellement à l’existence de deux catégories distinctes de marchandise à ce stade-ci de la procédure. Plus particulièrement, il ne semble pas que le revêtement modifie les caractéristiques physiques ou chimiques essentielles des marchandises ou leur processus de production de base. En outre, les éléments de preuve fournis par les parties qui s’opposent pour appuyer leur allégation selon laquelle la branche de production nationale ne fabrique pas d’armatures revêtues ne suffisent pas pour que le Tribunal tire des conclusions définitives sur cette question.
41. Somme toute, la question de savoir s’il pourrait exister plus d’une catégorie de marchandise devra être attentivement examinée lors d’une enquête menée aux termes de l’article 42 de la LMSI, si l’ASFC conclut, dans sa décision provisoire, que les marchandises en question ont été sous-évaluées ou subventionnées. Par conséquent, le Tribunal recueillera des données sur deux catégories possibles de marchandise et demandera également aux parties des observations supplémentaires sur cette question. Ces catégories possibles d’armatures sont 1) les armatures non revêtues (noires) et 2) les armatures revêtues. Le Tribunal a aussi demandé à l’ASFC de recueillir des renseignements distincts sur le dumping et le subventionnement de ces deux catégories possibles de marchandise.

Branche de production nationale

42. Dans sa décision d’ouvrir les enquêtes, l’ASFC a déterminé que les parties plaignantes étaient les seuls producteurs de marchandises similaires au Canada^[32].
43. À la lumière de sa décision selon laquelle, dans la présente enquête préliminaire de dommage, les marchandises en question et les marchandises similaires constituent une seule catégorie de marchandise, le Tribunal accepte, compte tenu des éléments de preuve versés au dossier, le fait que la production totale d’ArcelorMittal, d’Alta et de Gerdau constitue une proportion majeure de la production collective nationale d’armatures et conclut donc que ces producteurs constituent la branche de production nationale.

Cumul

44. Le paragraphe 42(3) de la LMSI prévoit que le Tribunal doit, dans le contexte d’une enquête définitive de dommage menée aux termes du paragraphe 42(1), procéder à une évaluation cumulative des effets dommageables des marchandises sous-évaluées et subventionnées qui sont importées au Canada, s’il est convaincu que certaines conditions sont remplies. Plus particulièrement, le Tribunal doit être convaincu 1) que la marge de dumping ou le montant de subvention par rapport aux marchandises provenant de chacun des pays n’est pas minimal et que le volume de marchandises importées au Canada en provenance d’un de ces pays n’est pas négligeable et 2) qu’une évaluation des effets cumulatifs des marchandises en question est indiquée compte tenu des conditions de concurrence entre les marchandises en provenance d’un des pays visés, les autres marchandises sous-évaluées ou subventionnées et les marchandises similaires^[33].
45. Bien que le paragraphe 42(3) de la LMSI traite des enquêtes définitives de dommage, le Tribunal considère généralement que, lorsque les éléments de preuve disponibles semblent justifier le cumul, ce n’est qu’à titre exceptionnel qu’il n’évaluera pas les effets cumulatifs des marchandises en question dans une enquête préliminaire de dommage^[34].

Marges de dumping, montants de subvention et volumes des importations sous-évaluées et subventionnées

46. Tel qu’indiqué ci-dessus, l’ASFC a déterminé que les marges de dumping et les montants de subvention de tous les pays visés ne sont pas minimaux et que les volumes des importations ne sont pas négligeables. Le Tribunal est du même avis.

Conditions de concurrence

47. Une décision de décumul fondée sur les conditions de concurrence doit s’appuyer sur des éléments de preuve positifs concernant des conditions de concurrence suffisamment différentes entre les marchandises en question ou entre les marchandises en question et les marchandises similaires. Il s’agit essentiellement d’une question de fait que le Tribunal doit examiner. Pour rendre cette décision, le Tribunal a déjà pris en considération des facteurs comme l’interchangeabilité des marchandises, leur présence ou leur absence, au même moment, sur un même marché géographique et la question de savoir si elles sont distribuées par le biais des mêmes circuits ou par le même moyen de transport^[35].
48. Premièrement, les éléments de preuve versés au dossier indiquent que les armatures sont des produits de base, que les marchandises en question sont interchangeables entre elles et avec les marchandises similaires et que les marchandises en question et les marchandises similaires sont donc fongibles sur le marché. Deuxièmement, les marchandises en question et les marchandises similaires se livrent concurrence sur le plan de la qualité et du prix, et sont vendues par le biais des mêmes circuits de distribution aux mêmes clients (centres de service ou directement aux transformateurs)^[36]. Troisièmement, toutes les marchandises en question sont expédiées au Canada par le même moyen de transport (navires) et sont présentes sur le marché canadien tout au long de l’année^[37].
49. ÇIB demande le décumul des marchandises turques, affirmant qu’elles ne font pas concurrence sur le même marché géographique que les autres marchandises en question. Bien que ÇIB soutienne que les produits chinois et coréens se retrouvent essentiellement dans l’ouest du Canada (en passant par Vancouver) et que les produits turcs apparaissent principalement dans l’est du Canada (en passant par Montréal), les éléments de preuve versés au dossier indiquent, en fait, que presque la moitié (48 p. 100) des armatures importées de la Chine en 2013 et au premier semestre de 2014 ont également été expédiées en Ontario et au Québec, où elles livraient directement concurrence aux importations provenant de la Turquie^[38].
50. Aucun élément de preuve positif ne démontre que les conditions de concurrence entre les marchandises en question ou entre les marchandises en question et les marchandises similaires sont considérablement différentes. Par conséquent, le Tribunal conclut qu’il est justifié de procéder à une évaluation cumulative des effets dommageables de toutes les marchandises sous-évaluées et subventionnées.

Volume de marchandises sous-évaluées et subventionnées

51. Les parties plaignantes soutiennent que des volumes considérables et croissants de marchandises sous-évaluées et subventionnées ont été importés au Canada de 2011 à 2013^[39]. De plus, elles affirment que les volumes des importations des marchandises en question ont continué d’augmenter en 2014^[40].
52. ÇIB fait valoir que la part des importations des marchandises en question en provenance de la Turquie a diminué de 2013 à 2014. En outre, elle soutient que les importations des marchandises en question provenant de la Turquie sont remplacées par celles qui proviennent des autres pays visés^[41].
53. Le Tribunal fondera son analyse sur la période du 1^er janvier 2011 au 30 juin 2014 (la période étudiée). Selon les données sur les importations compilées par l’ASFC, de 2011 à 2012, le volume des importations des marchandises en question a plus que doublé en valeur absolue. La part des importations totales détenue par les marchandises en question a également augmenté au cours de cette période, quoique dans une moindre mesure^[42].
54. L’ASFC n’a pas fourni de données pour 2013, mais elle a plutôt fourni des données cumulées pour la période du 1^er janvier 2013 au 31 mars 2014 (soit cinq trimestres). Il n’est donc pas possible, au moyen des données de l’ASFC, d’effectuer une comparaison claire d’une année à l’autre après les deux premières années de la période étudiée. Par conséquent, le Tribunal a examiné les estimations préparées par les parties plaignantes, qui indiquent que le volume des importations des marchandises en question a diminué, en valeur absolue, de 2012 à 2013, tandis que leur part du marché des importations est demeurée constante. Dans l’ensemble, cependant, le volume absolu des importations en question et leur part du marché des importations en 2013 étaient toujours supérieurs à ceux en 2011^[43].
55. En comparaison de la production et de la consommation nationales de marchandises similaires, les importations des marchandises en question ont augmenté de 15 points de pourcentage en 2012. Il semblerait que cela indique que des ventes à l’importation ont été réalisées au détriment des marchandises similaires au cours de cette période^[44]. En 2013, les importations des marchandises en question par rapport à la production et à la consommation nationales ont chuté de 5 points de pourcentage et de 6 points de pourcentage, respectivement. De façon semblable aux tendances relatives au volume absolu et à la part de marché des importations, les valeurs de 2013 étaient toujours supérieures à celles de 2011^[45].
56. Pour examiner les allégations de ÇIB, le Tribunal a compilé les données de 2012, de 2013 et des premiers semestres de 2013 et de 2014 sur les importations en provenance des pays visés et des États-Unis publiées par le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement dans un document intitulé Canadian Steel Imports Permits Industry Class by Country. En fait, selon les données fournies, les importations provenant de la Turquie ont considérablement diminué en ce qui concerne le volume et la valeur de 2012 à 2013, ainsi que du premier semestre de 2013 au premier semestre de 2014^[46]. Toutefois, les données fournies par les parties plaignantes indiquent une augmentation subite de 120 p. 100 des importations en provenance de la Turquie de 2011 à 2012^[47].
57. À l’inverse, les données des parties plaignantes montrent des hausses minimes des volumes des importations provenant de la Chine et de la Corée de 2011 à 2012, mais des augmentations importantes de 2012 à 2013 relativement à ces deux pays^[48]. Ces tendances vont de pair avec les affirmations des parties plaignantes concernant les augmentations globales des volumes d’importations en provenance des pays visés au cours de la période étudiée.

Effet des marchandises sous-évaluées et subventionnées sur le prix des marchandises similaires

58. Les parties plaignantes affirment avoir subi des pertes de ventes, une sous-cotation et une compression des prix et des pertes de part de marché en raison de la concurrence des importations des marchandises en question^[49].
59. Les parties plaignantes soutiennent que les marchandises en question étaient constamment le produit le moins cher sur le marché canadien de 2011 à 2013. En outre, elles ont chacune présenté plusieurs allégations de dommage ayant trait à certains clients, décrivant des cas où elles ont perdu des ventes, ont été forcées de réduire leur prix pour conclure une vente ou n’ont pas été invitées à soumissionner^[50].
60. Les parties plaignantes soutiennent également que l’effet global de la sous-cotation et de la baisse des prix décrites ci-dessus et des volumes élevés de marchandises en question vendues à bas prix sur le marché canadien a été de les rendre incapables d’augmenter la valeur de leurs ventes pour couvrir leurs coûts de production, ce qui a donné lieu à une compression des prix^[51].
61. Avant de débuter l’analyse des effets des marchandises sous-évaluées et subventionnées sur les prix, le Tribunal voudrait formuler des observations sur la qualité de la preuve fournie à l’appui de certaines allégations de dommage avancées par les parties plaignantes. Beaucoup de ces allégations ne sont pas étayées par des documents contractuels, des courriels, de la correspondance ou d’autres dossiers consignant les échanges pertinents. De plus, bien que dans certains cas les parties plaignantes aient indiqué les volumes déjà achetés par les clients canadiens, elles n’ont fourni aucune documentation confirmant l’achat. Qui plus est, plusieurs des allégations portent sur des offres ouvertes, sans qu’il y ait de preuve que la vente a bel et bien été perdue au profit des marchandises en question, ou à quel prix; cela est problématique.
62. Bien que ces allégations démontrent la présence d’offres de marchandises en question, il est tout à fait possible, en l’absence de meilleure preuve, que ces offres ouvertes aient créé un « effet multiplicateur », et que le même produit peut tout à fait avoir été offert à une multitude d’acheteurs éventuels. Quoique le Tribunal reconnaisse que cela peut perturber le marché dans une certaine mesure, il est presque impossible de tirer quelque conclusion fiable que ce soit quant à ces éléments de preuve tel que présentés jusqu’à maintenant.
63. En outre, sur le fondement des exemples donnés par les parties plaignantes, le volume des ventes visées par les allégations de baisse des prix représente un pourcentage infinitésimal du volume total des ventes des producteurs nationaux sur le marché canadien pendant la période lors de laquelle les ventes pertinentes ont eu lieu. Une analyse plus poussée de ces allégations démontre que les revenus réels associés aux ventes perdues durant la période en question ne représenteraient qu’un infime pourcentage de la valeur nette des ventes de la branche de production nationale pendant cette période. Encore une fois, il est difficile pour le Tribunal de tirer des conclusions fiables en se fondant sur un échantillon aussi modeste.

Sous-cotation des prix

64. Globalement, les estimations des valeurs annuelles moyennes des importations établies par les parties plaignantes montrent que les importations des marchandises en question ont causé une sous-cotation constante du prix de vente national des marchandises similaires de 2011 à 2013^[52]. Les données de l’ASFC sur les importations confirment que les valeurs unitaires des importations des marchandises en question étaient inférieures au prix de vente unitaire moyen des marchandises similaires en 2011 et 2012^[53]. Bien que la valeur unitaire des importations se fonde sur le prix FAB à l’importation et diffère donc du prix auquel les marchandises étaient réellement vendues sur le marché canadien, il est probable que les prix du marché canadien aient suivi des tendances semblables pendant la période étudiée.
65. Les estimations des parties plaignantes démontrent aussi que les prix des marchandises en question étaient inférieurs à ceux des importations de pays non visés et dominaient donc le marché canadien au niveau du prix à chaque année de la période étudiée^[54]. Cependant, ces estimations sont contredites par les données de l’ASFC, qui démontrent que les prix des marchandises non visées étaient inférieurs à ceux des marchandises en question en 2011 et 2012, ce qui tend à indiquer que les marchandises non visées dominaient le marché au niveau du prix lors de ces années^[55].
66. Les informations sur les prix dans les allégations individuelles de dommage contenues dans la plainte démontrent que les prix soumis par les fournisseurs de marchandises en question étaient constamment inférieurs à ceux que soumettaient les producteurs nationaux, nonobstant le fait que les prix de ces derniers étaient dans certains cas déjà inférieurs aux prix prévalant sur le marché^[56].
67. Quant aux instances où les volumes ont été réellement achetés par les clients, une comparaison des prix soumis par les parties plaignantes et de ceux qu’ont soumis les fournisseurs des marchandises en question démontre que, dans tous les cas où une comparaison est possible, les prix des marchandises en question faisaient l’objet d’une sous-cotation par rapport à ceux qu’offraient les producteurs nationaux^[57].
68. Quant aux offres ouvertes des importateurs de marchandises en question pouvant être étudiées, toujours dans les cas où une comparaison est possible, les prix offerts par les fournisseurs de marchandises en question semblent également faire l’objet d’une sous-cotation par rapport à ceux qu’offraient les producteurs nationaux^[58].

Baisse des prix

69. Les estimations des parties plaignantes démontrent que la valeur unitaire moyenne des importations des marchandises en question a baissé en 2012 et aussi en 2013, ce qui indique que leur prix sur le marché canadien a probablement baissé aussi durant cette période^[59]. La valeur unitaire moyenne à la vente des armatures produites au pays a monté en 2012, mais a baissé en 2013, pour se situer en dessous du niveau de 2011^[60].
70. Le Tribunal a également examiné les données relatives aux ventes réalisées par divers fournisseurs de marchandises en question sur le marché canadien en 2012, en 2013 et de janvier à avril 2014. Lorsque l’on considère le prix de vente des importateurs (en dollars par tonne métrique), le prix du Midwest américain alors en vigueur pour les armatures, selon ce qu’indique le Steel Business Briefing Group et après conversion en monnaie canadienne, le prix estimé sur le marché canadien pour le mois en question et l’offre nationale (en dollars par tonne métrique), les données démontrent de manière constante la prédominance de prix inférieurs sur le marché canadien des armatures par rapport aux prix du Midwest américain^[61].
71. Enfin, les allégations de dommage comprennent quelques exemples dans lesquels les parties plaignantes ont réalisé une vente après avoir concurrencé les offres des fournisseurs de marchandises en question. Dans tous les cas, les données démontrent que les producteurs nationaux ont réduit le prix offert initialement pour conclure la vente^[62].

Compression des prix

72. Le coût des marchandises vendues représentait un pourcentage très élevé de la valeur nette des ventes au cours de chaque année de 2011 à 2013, ne laissant que très peu de marge de manœuvre aux producteurs nationaux pour répercuter toute augmentation des coûts. En outre, la branche de production nationale a été incapable de maintenir la valeur nette totale des ventes ou la valeur nette des ventes par tonne métrique en 2013, alors que le coût des marchandises vendues (au total et par tonne métrique) a diminué, ce qui tend à indiquer une pression à la baisse des prix exercée sur les parties plaignantes^[63].

Conclusion

73. Tout compte fait, sur le fondement des éléments de preuve décrits ci-dessus, le Tribunal conclut que les parties plaignantes ont démontré qu’il y a indication raisonnable que les marchandises sous-évaluées et subventionnées ont eu un effet négatif sur le prix des marchandises similaires en raison de la sous-cotation, de la baisse et de la compression des prix durant la période étudiée.

Incidence des marchandises sous-évaluées et subventionnées sur la situation de la branche de production nationale

74. Les parties plaignantes soutiennent que les volumes importants des importations de marchandises en question à bas prix pendant la période entre 2011 et 2013 ont coïncidé avec des pertes financières substantielles subies par la branche de production nationale^[64]. Elles soutiennent également que la présence des marchandises en question sur le marché canadien a nui à la production de la branche de production nationale et à l’emploi^[65].
75. ÇIB souligne les augmentations du volume net des ventes, de la valeur nette des ventes, des marges brutes et du revenu net avant impôts de la branche de production nationale entre 2011 et 2013 et soutient qu’elles indiquent qu’en fait la branche de production nationale se porte bien et ne subit pas de dommage sensible^[66].

Branche de production nationale

76. La production consolidée de la branche de production nationale a augmenté en 2012 par rapport à 2011. Bien qu’elle ait ensuite baissé en 2013, elle est demeurée au-dessus de son niveau de production de 2011^[67].
77. Le Tribunal n’est pas convaincu qu’une augmentation de la production de la branche de production nationale au cours de la période étudiée représente une indication raisonnable de dommage. Néanmoins, la diminution observée en 2013 par rapport à 2012 indique peut-être une accentuation de l’incidence des marchandises sous-évaluées et subventionnées.

Part de marché

78. Les données de l’ASFC démontrent qu’en ce qui concerne le volume, la taille du marché canadien des armatures s’est accrue en 2012. Le volume des ventes de la branche de production nationale et celui des ventes des importations de marchandises en question ont tous deux augmenté aussi en 2012; cependant, l’augmentation des ventes des importations de marchandises en question était beaucoup plus prononcée que celle des ventes de la branche de production nationale^[68].
79. En 2012, les ventes de marchandises en question ont gagné des parts de marché au détriment de celles de la production nationale. Les parts de marché détenues par les ventes de marchandises de pays non visés sont demeurées constantes en 2011 et 2012. Toutefois, bien que les ventes des marchandises en question aient gagné certaines parts de marché de 2011 à 2012, elles représentaient une portion sensiblement inférieure du marché canadien des armatures relativement aux parts détenues par les marchandises produites au pays et par celles provenant de pays non visés en 2012^[69].
80. En 2013, les ventes de marchandises en question ont perdu des parts de marché, alors que celles de la production nationale en ont gagné, surtout au détriment des ventes de marchandises de pays non visés, dont la part de marché a diminué d’un montant similaire. Cependant, comme en 2012, les ventes de marchandises en question représentaient une portion sensiblement inférieure du marché canadien des armatures relativement aux parts détenues par les marchandises produites au pays et provenant de pays non visés^[70].
81. En bref, ce qui précède tend à démontrer une augmentation subite de la part de marché des marchandises en question en 2012, laquelle semble s’être stabilisée en 2013. Le Tribunal remarque toutefois que la branche de production nationale a été capable de maintenir sa part de marché et même de l’augmenter graduellement au cours de la période étudiée, démontrant ainsi qu’elle demeure concurrentielle sur le marché, quoique possiblement au détriment de sa rentabilité.

Ventes

82. Les parties plaignantes soutiennent que les ventes de la branche de production nationale ont augmenté en 2013 par rapport à 2011, alors que le marché canadien s’est lui aussi accru^[71]. Néanmoins, les parties plaignantes soutiennent que l’augmentation des volumes de ventes observée en 2013 doit être considérée dans son contexte global et que cette augmentation a été le résultat de gains de parts de marché au détriment des marchandises non visées, et que les parts de marché des marchandises en question ont crû encore plus entre 2011 et 2013. Elles soutiennent aussi qu’il y a de nombreux cas de ventes perdues en raison de la concurrence livrée par les marchandises en question^[72].
83. Comme le Tribunal l’a fait remarquer ci-dessus, la branche de production nationale a fourni quelques exemples de cas dans lesquels elle a dû baisser son prix afin de conclure une vente à cause de la concurrence directe avec les marchandises en question. Dans tous les autres cas dans lesquels les parties plaignantes allèguent avoir perdu des ventes, il n’a pas été possible de déterminer avec quelque certitude que ce soit les raisons pour lesquelles les parties plaignantes n’ont pas conclu les ventes. En outre, il n’est pas certain que les parties plaignantes ont en fait perdu la totalité du volume au profit des importateurs de marchandises en question ou si elles n’ont simplement pas été invitées à soumissionner. L’effet des offres semble plus important; néanmoins, vu les faiblesses susmentionnées des éléments de preuve, il est difficile pour le Tribunal de s’y fier.

Rentabilité

84. Les données financières consolidées fournies par les parties plaignantes démontrent un rendement financier se dégradant au cours de la période étudiée. Elles démontrent un effet sur les marges brutes et le revenu net total avant impôts. De plus, par tonne métrique, la branche de production nationale a subi des pertes nettes en 2011, 2012 et 2013^[73].
85. Par conséquent, l’ensemble de la branche de production nationale, bien qu’ayant maintenu sa part de marché, semble l’avoir fait en encourant une perte financière, avec des marges décroissantes, et au moyen de déficits opérationnels. Cette détérioration du rendement financier laisse sous-entendre que l’ensemble de la branche de production nationale a subi un dommage.

Productivité et utilisation de la capacité

86. La capacité de production consolidée des parties plaignantes pour tous les produits fabriqués au moyen des mêmes équipements que les marchandises similaires présente une tendance à la baisse légère mais constante tout au long de la période étudiée, alors que la production consolidée d’armatures a augmenté en 2012 par rapport à 2011, avant de baisser en 2013 à un niveau quelque peu supérieur à celui de 2011^[74].
87. Le taux consolidé d’utilisation de la capacité des parties plaignantes pour les armatures a légèrement fluctué au cours de la période étudiée, alors que le taux consolidé total d’utilisation de la capacité est demeuré stable^[75].
88. Ces tendances rejoignent les tendances de la branche de production nationale et l’évolution du marché. Par exemple, la hausse de la production consolidée des armatures en 2012 coïncide avec celle de la taille du marché national total; cependant, il est surprenant de constater que c’est lors de cette même année que les producteurs nationaux ont perdu la plus grande proportion de part de marché. Globalement, ces données ne représentent pas une indication évidente de l’existence d’un dommage réel.

Emploi

89. L’emploi direct est demeuré stable entre 2011 et 2012 et a légèrement baissé en 2013^[76]. Toutefois, malgré le rétrécissement du marché apparent, les producteurs nationaux ont gagné des parts de marché en 2013. Cela semble indiquer que tout dommage subi par les parties plaignantes n’a pas été ressenti au niveau de l’usine.

Investissements

90. Les parties plaignantes ont donné un exemple d’un investissement prévu relatif à la production des armatures qui pourrait être différé si leur situation financière ne s’améliore pas. Cependant, au vu de la taille de la branche de production des armatures et de l’industrie sidérurgique en général, cet investissement prévu ne semble pas représenter une somme significative. Ici encore, les parties plaignantes n’ont donné que très peu de détails, ce qui fait permet difficilement au Tribunal de s’appuyer sur cette allégation.

Causalité et autres facteurs

91. Dans une enquête préliminaire de dommage, le Tribunal doit déterminer si les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, qu’il y a un lien causal entre le dumping et le subventionnement des marchandises en question et le dommage.
92. De plus, le Tribunal doit considérer, aux termes de l’alinéa 37.1(3)b) du Règlement, si l’indication raisonnable de dommage est attribuable à des facteurs autres que le dumping et le subventionnement.
93. Les parties qui s’opposent soutiennent que les éléments de preuve ne suffisent pas à établir un rapport causal entre le dumping et le subventionnement allégués et tout dommage éventuel en l’espèce^[77].
94. ArcelorMittal et Alta répliquent que l’élément causal du critère de l’« indication raisonnable » ne requiert qu’une corrélation apparente entre les indicateurs de dommage et le dumping et le subventionnement allégués. Elles citent certaines décisions du Tribunal dans lesquelles le Tribunal a affirmé que ce n’est qu’au moyen d’une enquête qu’il pourra pleinement explorer l’élément causal et être convaincu que le dumping et le subventionnement des importations causent un dommage sensible^[78].
95. La jurisprudence citée par les parties plaignantes date des années 1990. Dans ses décisions plus récentes, le Tribunal n’a pas considéré qu’une pure corrélation entre le dumping, le subventionnement et les indicateurs de dommage suffise à établir le rapport causal exigé par une enquête préliminaire de dommage^[79]. Dans une enquête préliminaire de dommage, la norme est plutôt celle de savoir s’il y a indication raisonnable que le dumping et le subventionnement des marchandises ont, en eux-mêmes, causé un dommage à la branche de production nationale^[80].
96. Quant aux autres facteurs, ÇIB soutient que les parties plaignantes n’ont pas sérieusement tenu compte de l’effet potentiel de facteurs autres que le dumping et le subventionnement pouvant avoir causé un dommage à la branche de production nationale^[81]. De plus, elle allègue qu’un examen des résultats financiers de chaque producteur national révèle que certains se portent mieux que d’autres.
97. ÇIB allègue également que la branche de production nationale n’est tout simplement pas concurrentielle sur le marché mondial, comme le démontre le fait que le prix canadien offert dans le cas des allégations de ventes perdues par la branche de production nationale était constamment supérieur au prix mondial à l’exportation au moment pertinent^[82].
98. Eu égard à ce dernier argument, Gerdau fait remarquer que les éléments de preuve présentés par ÇIB sont déficients. Par exemple, les prix mondiaux soumis par ÇIB sont les prix FAB à l’exportation, alors que les prix du marché canadien indiqués sont les prix rendus^[83]. Comme le font remarquer ArcelorMittal et Alta, les chiffres comparés ne sont pas comparables^[84]. ArcelorMittal et Alta soutiennent également que la comparaison des valeurs de ventes absolues effectuée par ÇIB est trompeuse. Lorsque les données sont comparées par tonne métrique, les valeurs nettes des ventes par tonne métrique diminuent entre 2011 et 2013^[85].
99. Le Tribunal est d’avis que les allégations de ÇIB quant à l’incidence des autres facteurs ne sont pas particulièrement convaincantes. Tel que le font remarquer les parties plaignantes, le Tribunal doit évaluer le dommage causé à l’ensemble de la branche de production nationale, non à des producteurs particuliers. Par conséquent, les éléments de preuve concernant le rendement relatif de chacun des producteurs nationaux particuliers ne sont pas nécessairement pertinents à l’évaluation globale de l’existence d’une indication raisonnable de dommage causé à la branche de production nationale prise dans son ensemble. De plus, à ce stade-ci, il n’y a aucune preuve au dossier indiquant que le fait que certains producteurs nationaux se portent mieux que d’autres résulte, par exemple, d’une concurrence à l’intérieur même de la branche de production, et que celle-ci se nuirait à elle-même. S’il y avait de tels éléments de preuve au dossier, il faudrait alors considérer ce fait comme faisant partie des « autres facteurs ».
100. De plus, la compétitivité relative des producteurs canadiens sur le marché mondial n’est pas pertinente à l’analyse du Tribunal, qui se concentre sur l’effet des marchandises en question sur la production nationale vendue sur le marché canadien et qui, par conséquent, porte sur la concurrence à l’intérieur du marché national. Cependant, comme il est bien établi que le marché nord-américain est très intégré, il se peut que le Tribunal doive tenir compte, dans le cadre d’une enquête aux termes de l’article 42 de la LMSI, des prix aux États-Unis et du rôle que jouent les volumes élevés d’importations non visées provenant des États-Unis.
101. En conclusion, tel qu’indiqué ci-dessus, le Tribunal n’est pas d’avis qu’en général, l’argumentation en l’espèce présentée par les parties plaignantes soit particulièrement convaincante ou incontestable. Le lien causal entre le dumping, le subventionnement et le dommage résultant semble quelque peu ténu. Toutefois, tout bien considéré, le Tribunal en arrive néanmoins à la conclusion que les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, l’existence d’un tel lien causal entre le dumping et le subventionnement des marchandises en question et le dommage subi par la branche de production nationale. Notamment, l’augmentation globale des volumes de marchandises en question à bas prix leur a permis de gagner des parts de marché et semble avoir causé une perte de rentabilité à la branche de production nationale.

Menace de dommage

102. Le paragraphe 37.1(2) du Règlement prévoit les facteurs pertinents pour déterminer si le dumping ou le subventionnement de marchandises menace de causer un dommage. Le Tribunal doit également prendre en compte les facteurs prévus au paragraphe 37.1(3) afin d’évaluer si le rapport causal nécessaire existe entre le dumping et le subventionnement des marchandises et la menace de dommage.
103. Les parties plaignantes soutiennent que les importations augmentent et qu’il est presque certain qu’elles continueront de le faire, étant donné la production inutilisée et la croissance de la production dans les pays visés, leur propension à l’exportation vers le marché canadien, les mesures de recours commerciaux prises par les États-Unis à l’encontre de la Chine relativement aux armatures et la cause en cours à l’encontre de la Turquie^[86].
104. De plus, les parties plaignantes soutiennent ce qui suit :

• les marchés de l’acier et des armatures sont faibles dans le monde et dans chacun des pays visés;
• il y a surcapacité importante dans les secteurs de l’acier et des armatures dans le monde et dans chacun des pays visés, pour une capacité excessive conjuguée de 61,5 millions de tonnes métriques;
• malgré la faiblesse de la demande, les producteurs des pays visés accroissent leur capacité de production des armatures;
• la production d’armatures dans les pays visés dépasse la demande sur leurs marchés nationaux;
• il est prévu que les prix des armatures demeureront stables dans les pays visés;
• les exportations d’armatures provenant des pays visés ont augmenté;
• la Corée et la Turquie font face à une concurrence grandissante de la part de la Chine, et cela nuit aux producteurs de marchandises en question, ce qui peut les inciter à rechercher d’autres marchés pour leurs produits^[87].

105. ÇIB soutient qu’il n’y a pas d’indication raisonnable de menace de dommage relativement aux marchandises en question provenant de la Turquie. Elle soutient que les exportateurs turcs seront plus intéressés à développer leur propre marché intérieur plutôt que d’exporter des armatures au cours des 12 à 18 prochains mois, car la demande d’acier provenant de la construction nationale turque devrait croître de 7 p. 100 en moyenne jusqu’en 2015^[88].
106. En outre, ÇIB soutient que les exportations turques d’armatures vers le Canada diminuent depuis 2013. Par exemple, le volume des exportations d’armatures de la Turquie vers le Canada a baissé de 51 p. 100 entre 2012 et 2013 et était aussi très bas au premier trimestre de 2014 (22 tonnes métriques au total). ÇIB soutient qu’en se concentrant sur une comparaison de point à point de 2011 à 2013, les parties plaignantes ne tiennent pas compte de cette récente tendance à la baisse observée dans les données, qui est un important indicateur du dommage futur. ÇIB fait remarquer qu’en revanche les importations chinoises ont augmenté au premier trimestre de 2014^[89].
107. ArcelorMittal et Alta répliquent que les perspectives des branches de production turques de l’acier et des armatures ne sont pas aussi reluisantes que ne l’allègue ÇIB et soulignent l’indication incluse dans la plainte selon laquelle la production turque d’armatures est de près du double de la demande sur son marché national, et qu’il est prévu que cet important déséquilibre de l’offre (plus de 8 millions de tonnes métriques de production excédentaire d’armatures) se poursuivra jusqu’en 2016. De plus, les producteurs turcs disposent d’une capacité excédentaire d’armatures de 4,3 millions de tonnes métriques, ce qui est plus de trois fois la taille du marché canadien. En dépit de la faiblesse de la demande sur le marché national, les parties plaignantes soutiennent que les producteurs turcs ajouteront 780 000 tonnes métriques de capacité de de laminage d’armatures en 2015, ce qui contribuera à augmenter leur dépendance envers les exportations. Enfin, la dépréciation de la livre turque rendra plus attractives les exportations d’armatures en provenance de la Turquie^[90].
108. À l’égard de l’argument de ÇIB relatif à la récente tendance à la baisse des importations turques, ArcelorMittal et Alta font remarquer que bien que les importations en provenance de la Turquie n’aient été que de 22 tonnes métriques au premier trimestre de 2014, elles ont monté à 7 601 tonnes métriques au premier semestre de 2014. De plus, les prix des marchandises en question turques étaient à leur plus bas au premier semestre de 2014. Les importations d’armatures provenant de la Turquie étaient aussi les moins chères sur le marché canadien, à 581 $/tonne métrique, alors que les marchandises en question en provenance de la Chine et de la Corée se vendaient à 670 $/tonne métrique et les marchandises non visées à 746 $/tonne métrique. Les prix des importations turques ont de plus diminué légèrement au premier semestre de 2014 par rapport au premier semestre de 2013, tandis que le prix moyen de toutes les importations d’armatures a augmenté de 6 p. 100^[91].
109. Le Tribunal a compilé les données prévisionnelles disponibles sur la capacité, la production et la consommation des pays visés et a calculé les exportations implicites. Selon son analyse de ces données, la production d’armatures devrait augmenter dans les trois pays visés à compter de 2014. Cependant, le taux de croissance de la production devrait soit ralentir, soit se stabiliser d’année en année dans l’ensemble des pays visés. Pour la Chine et la Turquie, ces taux de croissance de la production sont sensiblement inférieurs à ceux qui ont été enregistrés entre 2011 et 2014^[92].
110. Il est prévu que le taux de croissance de la consommation en Turquie et en Chine ralentira à compter de 2014. En revanche, en ce qui concerne la Corée, la consommation devrait croître à un taux quelque peu supérieur à la production en 2015 et réduire progressivement quoique substantiellement la quantité d’armatures disponibles pour l’exportation. La plupart de la production chinoise semble aussi utilisée par la demande locale, et cette tendance devrait continuer. Par conséquent, l’on s’attend à ce que la Chine, la Turquie et la Corée connaissent une croissance annuelle des exportations négative ou très faible^[93].
111. Toutefois, la demande locale turque n’est pas à l’origine du volume important de production en Turquie, ce qui laisse un volume important disponible pour des exportations éventuelles^[94]. De plus, des éléments de preuve indiquent que les prix turcs étaient les plus bas parmi les pays visés au premier semestre de 2014^[95]. Comme l’on ne s’attend pas à ce que la consommation nationale turque connaisse une forte augmentation, cela indique qu’il pourrait y avoir un volume substantiel de marchandises en question disponible pour l’exportation au Canada au cours des 18 à 24 prochains moins et que ces marchandises en question se vendraient vraisemblablement à des prix bien inférieurs au prix national.
112. Compte tenu de ce qui précède, et considérant qu’un seuil de preuve moins strict s’applique dans une enquête préliminaire de dommage, le Tribunal conclut que, tout bien considéré, les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le dumping et le subventionnement des marchandises en question menacent de causer un dommage.

EXCLUSIONS

113. Dans son exposé, Peak Products demande que le Tribunal exclue de ses conclusions préliminaires de dommage les produits suivants :

• armatures d’un diamètre de 10 mm produites selon la norme CSA G30-18.09 et revêtues de résine époxyde selon la norme ASTM A 775/A 775M-04a en longueurs de un pied jusques et y compris 8 pieds (ou leurs équivalents métriques) avec une étiquette de vente au détail CUP attachée à chaque pièce avant l’exportation;
• armatures soudables d’un diamètre de 10 mm et de 15 mm produites selon la norme CSA G30‑18.09 en longueurs jusques et y compris 10 pieds (ou leurs équivalents métriques) avec une étiquette de vente au détail CUP attachée à chaque pièce avant l’exportation^[96].

114. Ces exclusions sont demandées au motif que ces produits ne concurrencent pas les armatures produites par les producteurs canadiens parce qu’ils ne sont pas vendus via les mêmes circuits de distribution, ne servent pas les mêmes clients et sont plus chers que les armatures employées dans la construction commerciale, qui représentent presque toutes les armatures vendues au Canada^[97]. Peak Products soutient de plus que, interprétées correctement, les données de l’ASFC indiquent que les produits qu’elle importe ne sont pas sous-évalués^[98].
115. Peak Products soutient que le Tribunal a compétence pour exclure des produits au stade de l’enquête préliminaire de dommage aux termes de l’alinéa 35(1)b) de la LMSI, comme il l’a reconnu dans Tôles d’acier au carbone et tôles d’acier allié résistant à faible teneur, laminées à chaud^[99] :

Le Tribunal est d’avis qu’il est concevable que, dans une enquête préliminaire de dommage, il pourrait accorder des exclusions dans des circonstances exceptionnelles, par exemple lorsque les éléments de preuve établissent clairement l’absence de production récente ou imminente de marchandises similaires pour des motifs non liés au dumping. Le Tribunal est aussi d’avis que les éléments de preuve au dossier sont nettement insuffisants pour arriver à une telle décision en l’espèce. De plus, le Tribunal fait observer qu’il incombe à la demanderesse d’une exclusion de le convaincre qu’il est justifié d’accorder une telle exclusion à cette étape. La demanderesse ne s’est pas acquittée de ce fardeau^[100].

116. En réponse, Gerdau soutient que le Tribunal n’accorde pas d’exclusions de produits à l’étape de l’enquête préliminaire de dommage, car les exclusions ne peuvent être correctement étudiées qu’après que tous les effets du dumping et du subventionnement ont été évalués. En outre, dans l’avis d’ouverture d’enquête préliminaire de dommage, le Tribunal a indiqué qu’il n’étudierait les demandes d’exclusions de produits que dans le cadre d’une enquête de dommage définitive^[101]. Gerdau fait également remarquer que Peak Products n’a pas présenté d’observations sur la capacité des producteurs nationaux de produire ces produits^[102].
117. ArcelorMittal et Alta soutiennent aussi que les demandes de Peak Products ne doivent pas être accordées parce que ce n’est pas la pratique du Tribunal d’étudier les exclusions avant de rendre sa décision définitive quant au dommage. Subsidiairement, ArcelorMittal et Alta soutiennent que les demandes ne doivent pas être accordées parce qu’il existe des éléments de preuve selon lesquels la branche de production nationale est capable de produire les mêmes produits ou des produits substituables. Relativement à l’armature soudable sans revêtement, elles soutiennent que Gerdau a vendu des volumes importants d’armatures d’un diamètre de 10 mm et de 15 mm en différentes longueurs en 2013. Relativement aux armatures revêtues de résine époxyde, elles soutiennent que la branche de production nationale est capable de produire un produit substituable puisque les armatures revêtues de résine époxyde peuvent être utilisées pour des travaux ne nécessitant que des armatures noires, et que l’exclusion de ce produit serait potentiellement dommageable^[103].
118. De plus, ArcelorMittal et Alta soutiennent que le coût associé à l’ajout d’une étiquette CUP est minime et que, par conséquent, cela présente un problème éventuel de contournement, puisque les exportateurs pourraient aisément ajouter une étiquette CUP à des marchandises par ailleurs en question afin d’éviter de payer les droits^[104].
119. Enfin, ArcelorMittal et Alta soutiennent que bien que les armatures soient normalement vendues en longueurs standard, elles peuvent être coupées et vendues en différentes longueurs selon le souhait du client. Par conséquent, le fait que les produits pour lesquels une exclusion est demandée soient vendus en longueurs inférieures à la longueur standard (8 et 10 pieds ou moins comparativement à une longueur standard minimum de 6 mètres ou 20 pieds) ne suffit pas pour justifier une exclusion^[105].
120. Les parties plaignantes soutiennent aussi que l’assertion de Peak Products selon laquelle les données de l’ASFC indiquent une absence de dumping est prématurée, puisque les valeurs normales définitives seront déterminées par l’ASFC à un stade ultérieur de son enquête^[106].
121. Le critère applicable aux exclusions de produits est celui de savoir si l’exclusion causera un dommage à la branche de production nationale, et la question juridique cruciale dans cette analyse est celle de savoir si la branche de production nationale produit des marchandises identiques ou substituables^[107]. De plus, c’est généralement la partie qui demande l’exclusion qui a le fardeau de fournir la preuve que la branche de production nationale ne produit pas le produit pour lequel l’exclusion est demandée^[108].
122. La norme établie dans Tôles laminées à chaud pour déterminer si une exclusion doit être accordée dans le contexte d’une enquête préliminaire de dommage, citée ci-dessus, exige des « circonstances exceptionnelles » dans lesquelles « [...] les éléments de preuve établissent clairement l’absence de production récente ou imminente de marchandises similaires pour des motifs non liés au dumping » [nos italiques]. De plus, elle place clairement le fardeau de fournir les éléments de preuve justifiant l’exclusion sur la partie qui fait la demande d’exclusion. En l’espèce, les éléments de preuve présentés par Peak Products sont nettement insuffisants pour satisfaire à cette norme.
123. Comme le font remarquer les parties plaignantes, Peak Products n’a fourni aucun élément de preuve selon lequel la branche de production nationale ne produit pas d’armatures soudables respectant les spécifications indiquées dans sa demande et, comme le font remarquer ArcelorMittal et Alta, le dossier contient des éléments de preuve selon lesquels Gerdau produit des armatures soudables d’un diamètre de 10 mm et de 15 mm^[109]. Quant au fait que les produits pour lesquels une exclusion est demandée sont de longueurs non standard, le Tribunal remarque que les armatures coupées à longueur sont comprises dans la définition du produit; par conséquent, cela ne saurait suffire à fonder une exclusion. De façon similaire, les étiquettes CUP ne semblent être qu’un ajout minimal qui a peu à voir avec les caractéristiques réelles du produit.
124. Le Tribunal admet que, comme il est exposé ci-dessus, il y a certaines indications selon lesquelles les producteurs nationaux pourraient ne pas produire d’armatures revêtues de résine époxyde et réitère sa préoccupation par rapport au défaut des parties plaignantes de formellement confirmer ou nier qu’elles produisent de telles marchandises. Cependant, ce fait n’est pas avancé par Peak Products dans le contexte de ses demandes d’exclusions, mais plutôt par ÇIB. Peak Products n’a pas abordé non plus la question de la possibilité de substituabilité vers le bas d’armatures revêtues pour des produits non revêtus.
125. Comme le Tribunal réserve généralement son jugement sur les exclusions de produits jusqu’à ce qu’il puisse dresser un tableau beaucoup plus clair du marché après une enquête définitive de dommage aux termes de l’article 42 de la LMSI, le Tribunal conclut qu’il n’est pas indiqué d’accorder ces exclusions à ce stade-ci de la procédure.

CONCLUSION

126. Compte tenu de l’analyse qui précède, le Tribunal conclut que les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le dumping et le subventionnement des marchandises en question ont causé un dommage ou menacent de causer un dommage à la branche de production nationale.