TRANSFORMATEURS À LIQUIDE DIÉLECTRIQUE
Réexamen intermédiaire n^o RD‑2013-003

Ordonnance et motifs rendus
le mardi 31 mai 2016

TABLE DES MATIÈRES

• ORDONNANCE
• EXPOSÉ DES MOTIFS
  • INTRODUCTION
  • CONTEXTE
    • Décision définitive de dumping rendue initialement par l’ASFC
    • Conclusions de dommage du Tribunal
    • Nouvelle décision définitive de dumping de l’ASFC
    • Réexamen intermédiaire du Tribunal
  • POSITION DES PARTIES
  • ANALYSE DU TRIBUNAL
    • Effets des importations sous-évaluées sur les prix des marchandises similaires
    • Incidence des importations sous-évaluées sur la branche de production nationale
    • Résumé
  • CONCLUSION

 

EU ÉGARD À un réexamen intermédiaire, aux termes du paragraphe 76.01(1) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, des conclusions rendues par le Tribunal canadien du commerce extérieur le 20 novembre 2012 dans l’enquête n^o NQ-2012-001 concernant le :

DUMPING DE TRANSFORMATEURS À LIQUIDE DIÉLECTRIQUE ORIGINAIRES OU EXPORTÉS DE LA RÉPUBLIQUE DE CORÉE

ORDONNANCE

Le Tribunal canadien du commerce extérieur, aux termes du paragraphe 76.01(1) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, a procédé à un réexamen intermédiaire de ses conclusions rendues le 20 novembre 2012 dans l’enquête n^o NQ-2012-001 concernant des transformateurs à liquide diélectrique avec une puissance admissible maximale égale ou supérieure à 60 000 kilovolts ampères (60 mégavolts ampères), assemblés ou non, complets ou incomplets, originaires ou exportés de la République de Corée.

Aux termes du paragraphe 76.01(5) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, le Tribunal canadien du commerce extérieur maintient par les présentes ses conclusions sans modifications.

Ann Penner
Ann Penner
Membre présidant

Jason W. Downey
Jason W. Downey
Membre

Daniel Petit
Daniel Petit
Membre

Membres du Tribunal : Ann Penner, membre présidant
Jason W. Downey, membre
Daniel Petit, membre

Directeur des enquêtes sur les recours commerciaux : Greg Gallo

Agent des enquêtes sur les recours commerciaux : Mylène Lanthier

Conseiller juridique pour le Tribunal : Laura Little

Agent principal du greffe : Julie Lescom

Participants	Conseillers/représentants
ABB Inc. CG Power Systems Canada Inc.	Christopher J. Kent Christopher J. Cochlin Hugh Lee Marc McLaren-Caux Andrew M. Lanouette Michael Milne Susana May Yon Lee Christopher R.N. McLeod Ron W. Erdmann
Association canadienne des producteurs d’acier	Paul D. Conlin R. Benjamin Mills
Hyundai Heavy Industries Co, Ltd.	Darrel H. Pearson Jesse I. Goldman Laura Murray George Reid Barbara Schmidt Matthew Kronby Jessica Horwitz

Veuillez adresser toutes les communications au :

Greffier
Secrétariat du Tribunal canadien du commerce extérieur
15^e étage
333, avenue Laurier Ouest
Ottawa (Ontario)  K1A 0G7

Téléphone : 613-993-3595
Télécopieur : 613-990-2439
Courriel : tcce-citt@tribunal.gc.ca

EXPOSÉ DES MOTIFS

INTRODUCTION

1. Le Tribunal canadien du commerce extérieur (le Tribunal) a procédé, aux termes du paragraphe 76.01(1) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation^[1], à un réexamen intermédiaire de ses conclusions rendues dans l’enquête n^o NQ-2012-001 (Transformateurs NQ) concernant des transformateurs à liquide diélectrique d’une puissance admissible maximale égale ou supérieure à 60 000 kilovolts ampères (60 mégavolts ampères), assemblés ou non, complets ou incomplets, originaires ou exportés de la République de Corée (les marchandises en question).
2. Le Tribunal a décidé de procéder à un réexamen intermédiaire afin de déterminer si la nouvelle décision définitive de dumping rendue le 6 mars 2014 par le président de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) au regard des marchandises en question avait une incidence sur ses conclusions.
3. Pour les motifs qui suivent, le Tribunal a décidé de maintenir ses conclusions sans modifications.

CONTEXTE

Décision définitive de dumping rendue initialement par l’ASFC

4. Le 22 octobre 2012, l’ASFC a rendu une décision définitive de dumping aux termes de l’alinéa 41(1)a) de la LMSI. Elle avait déterminé que 100 p. 100 des marchandises en question qui étaient entrées au Canada du 1^er octobre 2010 au 31 mars 2012 avaient été sous-évaluées par une marge de dumping moyenne pondérée de 19,5 p. 100, exprimée en pourcentage du prix à l’exportation^[2]. Les marges de dumping propres aux exportateurs étaient de 15,5 p. 100 dans le cas de Hyundai Heavy Industries Co., Ltd. (HHI) et de 44,4 p. 100 dans le cas de Hyosung Corporation (Hyosung).

Conclusions de dommage du Tribunal

5. Le 20 novembre 2012, aux termes du paragraphe 43(1) de la LMSI, le Tribunal a rendu des conclusions selon lesquelles les marchandises en question avaient causé un dommage à la branche de production nationale^[3]. Dans les paragraphes qui suivent, le Tribunal résume, aux fins du présent réexamen intermédiaire, les parties pertinentes de ses conclusions.
6. Le Tribunal était d’avis que les transformateurs à liquide diélectrique sont des biens d’équipement aux caractéristiques particulières, étant donné qu’ils sont achetés relativement peu souvent, que leur prix est élevé, qu’ils ont en moyenne une longue durée de vie et que de longs délais s’écoulent entre leur commande et leur livraison^[4].
7. Ces caractéristiques particulières ont présenté des difficultés uniques aux fins de l’analyse de dommage du Tribunal, particulièrement par rapport à l’évaluation de l’effet des marchandises sous-évaluées sur le prix des marchandises similaires, aux termes de l’alinéa 37.1(1)b) du Règlement sur les mesures spéciales d’importation^[5]. Ainsi, le Tribunal a décidé non seulement de procéder à une analyse globale des effets des prix moyens des marchandises en question sur les prix moyens des marchandises similaires, mais également de tenir compte des éléments de preuve concernant des transactions particulières dans le cadre desquelles des producteurs nationaux avaient été en concurrence avec des fournisseurs coréens^[6].
8. Le Tribunal a donc analysé les prix moyens et les allégations particulières de dommage en tenant compte des données sur les offres fournies par les producteurs nationaux, les producteurs étrangers, les importateurs et les acheteurs pour déterminer si, et dans quelle mesure, les prix des marchandises en question avaient entraîné une sous-cotation des prix des marchandises similaires sur une base transactionnelle^[7]. Cela dit, pendant qu’il cherchait à trancher la question, le Tribunal a constaté qu’il n’était pas en mesure de comparer les éléments de preuve qui concernaient la sous-cotation liée à des transactions particulières (c’est-à-dire les cas où les prix des fournisseurs coréens avaient entraîné un sous-cotation des prix des fournisseurs nationaux) avec les marges de dumping par transaction de l’ASFC, en raison de l’impossibilité de faire correspondre les deux ensembles de données^[8].
9. Le Tribunal a conclu ce qui suit :

• Bien que des facteurs non liés au prix jouaient un rôle important dans la prise de décision d’achat, le prix demeurait un facteur prédominant, en particulier lorsque les soumissionnaires étaient présélectionnés sur le plan technique^[9]. Les acheteurs avaient fondé leurs décisions d’achat sur des écarts de prix de 2 à 3 p. 100^[10].
• Le volume des importations des marchandises en question avait augmenté par rapport à la production nationale et aux achats nationaux en 2011^[11].
• Les marchandises en question avaient entraîné une sous-cotation, une baisse et une compression importantes des prix des marchandises similaires par rapport aux prix moyens et aux offres relatives à des transactions particulières^[12].
• Les volumes de marchandises en question et les effets des marchandises en question sur les prix avaient causé un dommage à la branche de production nationale sous forme de pertes de ventes et de revenus, d’une incapacité à obtenir des capitaux, ainsi que d’un recul de la part de marché, de l’utilisation de la capacité, des emplois, de la productivité, des résultats financiers et du rendement du capital investi. L’ampleur de la marge de dumping avait contribué à la dégradation de la situation de la branche de production nationale^[13].
• L’incidence de différents facteurs autres que les marchandises en question ne remettait pas en question la conclusion voulant que le dumping avait à lui seul causé un dommage important à la branche de production nationale au cours de la période visée par l’enquête. Les autres facteurs pris en considération étaient les suivants : i) diminution de la demande sur le marché; ii) importations en provenance de pays non visés; iii) importations des marchandises en question par ABB Inc. (ABB); iv) exportations de la branche de production nationale; v) stratégie d’établissement des prix de CG Power Systems Canada Inc. (CG); vi) concurrence au sein de la branche de production nationale; vii) capacité des fournisseurs à livrer les marchandises^[14].

Nouvelle décision définitive de dumping de l’ASFC

10. Le 6 mars 2014, le Tribunal a été avisé que l’ASFC avait rendu une nouvelle décision définitive de dumping au regard des marchandises en question, aux termes de l’alinéa 41.1(1)a) de la LMSI^[15]. Cette nouvelle décision faisait suite à une décision rendue par la Cour d’appel fédérale le 6 décembre 2013, qui annulait la première décision et renvoyait l’affaire à l’ASFC pour réexamen^[16].
11. Dans sa nouvelle décision définitive de dumping, l’ASFC a revu à la baisse les marges de dumping propres aux pays et aux exportateurs. La marge de dumping moyenne pondérée (exprimée en pourcentage du prix à l’exportation) est ainsi passée de 19,5 p. 100 à 12,7 p. 100, la marge de dumping de HHI de 15,5 p. 100 à 9,1 p. 100 et celle de Hyosung de 44,4 p. 100 à 34,8 p. 100^[17].

Réexamen intermédiaire du Tribunal

Décision de procéder à un réexamen

12. Le 14 mars 2014, le Tribunal a décidé, de sa propre initiative, de procéder à un réexamen intermédiaire afin de déterminer si ses conclusions de dommage devaient être maintenues, avec ou sans modifications, ou si elles devaient être annulées compte tenu des faits nouveaux, à savoir les nouvelles marges réduites de dumping de l’ASFC.
13. Des avis de participation ont été déposés par les producteurs nationaux ABB et CG, par l’exportateur HHI et par l’Association canadienne des producteurs d’acier (ACPA).

Suspension

14. La nouvelle décision définitive de dumping de l’ASFC ayant fait l’objet de deux demandes de contrôle judiciaire, le Tribunal a suspendu la procédure de réexamen intermédiaire dans l’attente d’une décision. La Cour d’appel fédérale a rejeté les deux demandes le 2 juillet 2015^[18], et le délai d’appel auprès de la Cour suprême du Canada a expiré le 31 août 2015.
15. Le 25 septembre 2015, le Tribunal a avisé les parties qu’il reprenait son examen intermédiaire puisqu’aucune demande n’avait été soumise à la Cour suprême du Canada^[19].

Portée du réexamen intermédiaire

16. Le 25 septembre 2015, dans une lettre adressée aux parties et aux conseillers inscrits au dossier, le Tribunal a défini la portée du réexamen intermédiaire en demandant aux parties « de limiter leurs observations à l’incidence des marges de dumping réduites sur l’analyse de dommage, tous facteurs de dommage étant égaux par ailleurs »^[20] [traduction]. Le Tribunal a précisé qu’il ne tiendrait pas compte des observations relatives à la menace de dommage « à cette étape-ci de la procédure, voire pas du tout »^[21] [traduction].
17. Le 27 octobre 2015, HHI a demandé des clarifications supplémentaires au Tribunal concernant la portée du réexamen intermédiaire^[22]. HHI était d’avis que tous les éléments de l’analyse de dommage du Tribunal aux termes des paragraphes 37.1(1) et (3) du Règlement sur lesquels les marges de dumping réduites avaient une incidence devaient être inclus dans la portée du réexamen, et non seulement l’importance de la marge de dumping aux termes du sous-alinéa 37.1(1)c)(ii.1). En outre, HHI voulait savoir si le Tribunal avait l’intention de procéder à un réexamen intermédiaire en deux parties, soit en déterminant d’abord si les marges de dumping réduites justifiaient une annulation de ses conclusions et, le cas échéant, en tranchant ensuite la question de la menace de dommage.
18. Le 28 octobre 2015, ABB et CG ont fait valoir que les parties devaient limiter leurs observations à la question de l’importance du dumping dans le cadre de la procédure, et qu’elles ne devaient pas être autorisées à débattre à nouveau des facteurs de dommage ou des facteurs de causalité pour lesquels les faits sous-jacents n’avaient pas changé^[23].
19. Le 30 octobre 2015, le Tribunal apportait les précisions suivantes concernant la portée du réexamen intermédiaire :

Dans son exposé des motifs relatifs à l’enquête n^o NQ-2012-001, le Tribunal disait avoir tenu compte de la marge de dumping isolément, de même que dans le cadre de son analyse des effets sur les prix (voir les paragraphes 60 à 68, 89 et 90, 96 à 98, 151). Ainsi, le présent réexamen intermédiaire se limite à ces facteurs étroitement liés (c’est-à-dire l’importance de la marge de dumping elle-même et tout effet afférent sur les prix des marchandises similaires), compte tenu des nouvelles marges de dumping et de leur incidence sur l’analyse de dommage dans son ensemble, tous facteurs de dommage pris en considération dans l’enquête n^o NQ-2012-001 étant égaux par ailleurs.

Il est implicite dans la lettre du 25 septembre 2015 que le Tribunal a scindé le réexamen intermédiaire. Le Tribunal examinera ses conclusions de dommage à la lumière des marges de dumping réduites. Dans l’éventualité où il conclut à l’absence de dommage, le Tribunal se penchera sur la question de la menace de dommage, auquel cas les parties auront l’occasion de déposer des observations à ce sujet.^[24]

[Traduction]

Observations des parties et pièces versées au dossier

20. Le dossier du Tribunal dans Transformateurs NQ a été ajouté au dossier du réexamen intermédiaire et distribué aux parties (dossier non confidentiel seulement) et aux conseillers inscrits au dossier (dossier non confidentiel et dossier confidentiel).
21. Le 27 octobre 2015, le Tribunal a demandé que l’ASFC fournisse les renseignements supplémentaires obtenus dans le cadre du réexamen de la décision définitive de dumping^[25]. En réponse, l’ASFC a fourni des renseignements confidentiels et non confidentiels qui ont été versés au dossier du Tribunal^[26].
22. Le 28 octobre 2015, ABB et CG ont demandé au Tribunal qu’il demande à HHI, Hyosung et HICO America Inc. (Hyosung/HICO) de déposer des versions à jour de certaines pièces confidentielles de l’enquête Transformateurs NQ^[27]. Les pièces en question (c’est-à-dire NQ-2012-001-C-5 et NQ-2012-001-E-14) donnaient les marges de dumping confidentielles par transaction que l’ASFC avait calculées en ce qui concerne ces exportateurs.
23. En réponse aux demandes formulées par le Tribunal le 30 octobre et le 10 novembre 2015^[28], HHI et Hyosung/HICO ont fourni leurs marges de dumping à jour au Tribunal et aux parties^[29].
24. Conformément à l’alinéa 25c) des Règles du Tribunal canadien du commerce extérieur^[30], le Tribunal a décidé de procéder au réexamen intermédiaire sur la foi des pièces versées au dossier. Le Tribunal a donc reçu des observations à l’appui du maintien des conclusions, sans modifications, de la part d’ABB et de CG, le 23 novembre 2015, et de la part de l’ACPA, le 24 novembre 2015. Le 24 novembre 2015, HHI a informé le Tribunal que, sans revenir sur sa position voulant que les marges de dumping réduites justifiaient une annulation des conclusions de dommage, elle avait décidé de ne pas déposer d’observations^[31].

POSITION DES PARTIES

25. ABB et CG font valoir que les conclusions doivent être maintenues, sans modifications, puisque les marges de dumping révisées de l’ASFC n’ont pas d’incidence sensible sur l’analyse de dommage effectuée par le Tribunal dans Transformateurs NQ. Selon elles, l’importance de la marge de dumping moyenne pondérée révisée de 12,7 p. 100 et des marges de dumping propres aux entreprises demeure très grande et a manifestement contribué à causer un dommage important à la branche de production nationale au cours de la période visée par l’enquête du Tribunal. En outre, ABB et CG soutiennent que l’importance de la marge de dommage n’a aucune incidence sur un certain nombre d’autres facteurs, parmi ceux prévus à l’article 37.1 du Règlement, sur lesquels reposent les conclusions de dommage du Tribunal.
26. ABB et CG soulignent que, dans Transformateurs NQ, le Tribunal n’a pas fait d’analyse fondée sur les marges de dumping par transaction de l’ASFC, puisqu’il n’était pas en mesure de faire correspondre ces marges aux données sur les offres qui figuraient dans son dossier et qui démontraient qu’il y avait eu sous‑cotation des prix dans certaines offres ou transactions^[32]. À cet égard, ABB et CG font valoir qu’une analyse par transaction des marges de dumping et du dommage ne cadre pas avec les dispositions de la LMSI et serait problématique sur le plan pratique et au regard de la preuve. Par exemple, elles mentionnent que les données utilisées dans les enquêtes de l’ASFC et du Tribunal ne portent pas sur les mêmes périodes et ne sont pas du même type. ABB et CG soutiennent ainsi que l’analyse de dommage du Tribunal doit reposer sur la marge de dumping moyenne pondérée de l’ASFC plutôt que sur des calculs ou conclusions du Tribunal relatifs à des transactions particulières.
27. L’ACPA soutient qu’il n’est pas approprié que le Tribunal fasse une analyse de causalité en se fondant uniquement sur les marges de dumping ou qu’il accorde plus d’importance à ce facteur qu’aux autres facteurs prescrits. À l’instar d’ABB et de CG, l’ACPA déconseille au Tribunal de faire une analyse par transaction fondée sur les marges de dumping réduites, étant donné que l’ASFC a calculé ces marges en soumettant un ensemble de données particulier à une analyse tenant compte de plusieurs facteurs (et que cet ensemble de données n’était pas le même que celui utilisé dans l’enquête du Tribunal). De l’avis de l’ACPA, les marges de dumping ne doivent pas être considérées comme une mesure objective pouvant être transposée d’un contexte à un autre pour obtenir des conclusions fiables. Qui plus est, l’ACPA fait valoir que les prix des marchandises similaires ne sont pas touchés par les marges de dumping révisées de l’ASFC, mais plutôt par les prix réels offerts ou acceptés par les vendeurs des marchandises en question.
28. Comme mentionné précédemment, HHI soutient que les nouvelles marges de dumping réduites de l’ASFC justifient une annulation des conclusions de dommage.

ANALYSE DU TRIBUNAL

29. En l’espèce, le Tribunal est appelé à déterminer si les nouvelles marges de dumping de l’ASFC modifient son analyse de dommage dans Transformateurs NQ, tous facteurs de dommage étant égaux par ailleurs.
30. Ainsi, le Tribunal procédera à son analyse en examinant l’incidence des marges de dumping révisées sur sa première analyse des effets des importations sous-évaluées 1) sur les prix des marchandises similaires et 2) sur la situation de la branche de production nationale.

Effets des importations sous-évaluées sur les prix des marchandises similaires

31. Le Tribunal garde à l’esprit ses conclusions selon lesquelles les transformateurs à liquide diélectrique sont des biens d’équipement aux caractéristiques particulières. Tel que souligné précédemment, ces biens d’équipement ont un prix élevé et ils ont en moyenne une longue durée de vie. Le Tribunal tient aussi compte des préoccupations soulevées par ABB, CG et l’ACPA concernant l’applicabilité des marges de dumping par transaction non seulement dans le cadre de la première analyse de dommage, mais également dans le cadre du présent réexamen intermédiaire.
32. Cela dit, le Tribunal n’a pas l’intention d’accorder aux marges de dumping par transaction de l’ASFC une importance différente de celle qu’il leur a accordée dans ses conclusions initiales. Dans la mesure où le Tribunal considérait à l’époque que les marges par transaction de l’ASFC concordaient avec la sous-cotation des prix à laquelle il avait conclu (en se fondant principalement sur son analyse des prix moyens et sur les données par transaction concernant les offres), rien dans les données révisées versées au dossier concernant la nouvelle décision définitive de l’ASFC ne justifie que soient remis en question les commentaires antérieurs du Tribunal au regard des marges de dumping^[33].
33. Dans la même veine, le Tribunal ne peut établir de correspondance entre les données par transaction relatives à la sous-cotation des prix, d’une part, et les marges de dumping par transaction de l’ASFC, d’autre part. Comme il le mentionnait dans l’exposé des motifs de ses conclusions initiales, « le Tribunal n’a pas été en mesure de comparer les marges de sous-cotation des offres nationales par les offres coréennes aux marges de dumping par transaction de l’ASFC en raison de l’impossibilité de faire correspondre les transactions particulières à l’ensemble des données »^[34]. Cette affirmation vaut encore aujourd’hui. Les nouveaux renseignements figurant au dossier du présent réexamen intermédiaire ne permettent pas au Tribunal de faire une comparaison valable entre les données sur les offres qui indiquent qu’il y a eu sous‑cotation des prix, d’une part, et les marges de dumping par transaction de l’ASFC, d’autre part^[35].
34. Par conséquent, le Tribunal conclut que rien dans la nouvelle décision définitive de l’ASFC ne justifie qu’il revienne sur les conclusions auxquelles il est arrivé quant à la sous-cotation, à la baisse et à la compression des prix dans Transformateurs NQ.

Incidence des importations sous-évaluées sur la branche de production nationale

35. Ayant conclu que ses conclusions initiales tiennent toujours en ce qui concerne les effets négatifs des marchandises en question sur les prix, le Tribunal se penchera maintenant sur l’incidence que pourrait avoir l’importance révisée de la marge de dumping sur la situation de la branche de production nationale, conformément au sous-alinéa 37.1(1)c)(ii.1) du Règlement.
36. Comme mentionné précédemment, la preuve déposée dans le cadre de l’enquête initiale indiquait que les acheteurs fondaient leurs décisions d’achat sur les prix. De fait, selon la preuve, des écarts de prix de l’ordre de 2 à 3 p. 100 pouvaient faire en sorte que la branche de production nationale réalise ou perde une vente^[36].
37. Ainsi, le Tribunal avait conclu que le dumping exercé selon la marge de dumping moyenne pondérée initiale (19,5 p. 100) avait contribué à la dégradation de la situation de la branche de production nationale^[37]. Cette conclusion tient toujours aujourd’hui. Même si l’ASFC a revu à la baisse la marge de dumping moyenne pondérée en la faisant passer de 19,5 à 12,7 p. 100, il reste que cette marge de dumping est beaucoup plus élevée que le seuil de sensibilité au prix de 2 à 3 p. 100 auquel ont fait référence les acheteurs et auquel a adhéré le Tribunal dans le cadre de son enquête initiale^[38].
38. Qui plus est, dans sa nouvelle décision définitive, l’ASFC n’est pas revenue sur sa conclusion selon laquelle 100 p. 100 des marchandises en question importées au Canada étaient sous-évaluées.
39. Ainsi, le Tribunal conclut que le dumping, même selon les marges réduites, demeure suffisamment important pour avoir contribué à la dégradation des résultats de la branche de production nationale au cours de la période visée par l’enquête. Étant donné que la nouvelle décision définitive de l’ASFC ne comporte aucun changement important qui pourrait modifier l’analyse que fait le Tribunal des autres facteurs de causalité énoncés à l’alinéa 37.1(1)c) du Règlement, les conclusions du Tribunal demeurent les mêmes pour ce qui est de l’incidence des marchandises en question.

Résumé

40. En résumé, après avoir pris en considération les nouveaux renseignements qui lui étaient accessibles et tous les facteurs pertinents dans le cadre du présent réexamen intermédiaire, le Tribunal conclut que rien de justifie qu’il revienne sur ses conclusions voulant que les marchandises en question aient causé un dommage important à la branche de production nationale. Puisque les conclusions initiales tiennent toujours, le Tribunal n’a pas à se pencher sur la question de la menace de dommage.

CONCLUSION

41. Pour les motifs qui précèdent, aux termes de l’alinéa 76.01(5) de la LMSI, le Tribunal maintient ses conclusions sans modifications.