SILICIUM MÉTAL
Enquête préliminaire de dommage n^o PI-2016-004

Décision rendue
le vendredi 21 avril 2017

Motifs rendus
le jeudi 11 mai 2017

TABLE DES MATIÈRES

• DÉCISION PROVISOIRE DE DOMMAGE
• EXPOSÉ DES MOTIFS
  • INTRODUCTION
  • CONTEXTE
  • AUDIENCE DU TRIBUNAL À L’ÉTAPE DE L’ENQUÊTE PRÉLIMINAIRE DE DOMMAGE
  • ANALYSE
    • Cadre législatif
    • Marchandises similaires et catégories de marchandise
    • Branche de production nationale
    • Cumul et cumul croisé
    • Volume des marchandises sous-évaluées et subventionnées
    • Effet sur les prix des marchandises similaires
    • Incidence sur la branche de production nationale
  • ANALYSE DE LA MENACE DE DOMMAGE
  • CONCLUSION

EU ÉGARD À une enquête préliminaire de dommage, aux termes du paragraphe 34(2) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, concernant du :

SILICIUM MÉTAL

DÉCISION PROVISOIRE DE DOMMAGE

Le Tribunal canadien du commerce extérieur, aux termes du paragraphe 34(2) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, a procédé à une enquête préliminaire de dommage afin de déterminer si les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le présumé dumping dommageable de silicium métal contenant au moins 96 %, mais moins de 99,99 % de silicium en poids, et du silicium métal contenant entre 89% et 96% de silicium en poids contenant de l’aluminium à plus de 0,20 % en poids, de toutes les formes et grandeurs, originaire ou exporté de la République fédérative du Brésil, de la République du Kazakhstan, de la République démocratique populaire lao, de la Malaisie, du Royaume de Norvège, de la Fédération de Russie et du Royaume de Thaïlande, et le présumé subventionnement dommageable des marchandises susmentionnées originaires ou exportées de la République fédérative du Brésil, de la République du Kazakhstan, de la Malaisie, du Royaume de Norvège et du Royaume de Thaïlande ont causé un dommage ou menacent de causer un dommage à la branche de production nationale.

La présente enquête préliminaire de dommage fait suite à l’avis en date du 20 février 2017, selon lequel le président de l’Agence des services frontaliers du Canada avait ouvert une enquête concernant les présumés dumping et subventionnement dommageables des marchandises susmentionnées.

Aux termes du paragraphe 37.1(1) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, le Tribunal canadien du commerce extérieur détermine par la présente que les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le dumping et le subventionnement des marchandises susmentionnées ont causé un dommage ou menacent de causer un dommage à la branche de production nationale.

Jason W. Downey
Jason W. Downey
Membre présidant

Ann Penner
Ann Penner
Membre

Serge Fréchette
Serge Fréchette
Membre

L’exposé des motifs sera publié d’ici 20 jours.

Membres du Tribunal : Jason W. Downey, membre présidant
Ann Penner, membre
Serge Fréchette, membre

Personnel de soutien : Elysia Van Zeyl, conseillère juridique
Greg Gallo, analyste principal
Gayatri Shankarraman, analyste principal
Suzanne Cullen, analyste
Grant MacDougall, analyste
Kimberly MacDonald, analyste

PARTICIPANTS :

Veuillez adresser toutes les communications au :

Greffier
Secrétariat du Tribunal canadien du commerce extérieur
15^e étage
333, avenue Laurier Ouest
Ottawa (Ontario)  K1A 0G7

Téléphone : 613-993-3595
Télécopieur : 613-990-2439
Courriel : tcce-citt@tribunal.gc.ca

EXPOSÉ DES MOTIFS

INTRODUCTION

1. Le mandat du Tribunal canadien du commerce extérieur (le Tribunal) dans la présente enquête préliminaire de dommage consiste à déterminer s’il y a une indication raisonnable que la branche de production nationale a subi un dommage et/ou soit menacée de subir un dommage à cause du présumé dumping de silicium métal originaire ou exporté de la République fédérative du Brésil (Brésil), de la République du Kazakhstan (Kazakhstan), de la République démocratique populaire lao (Laos), de la Malaisie, du Royaume de Norvège (Norvège), de la Fédération de Russie (Russie) et du Royaume de Thaïlande (Thaïlande) et du présumé subventionnement des marchandises susmentionnées provenant du Brésil, du Kazakhstan, de la Malaisie, de la Norvège et de la Thaïlande (les marchandises en question).
2. Pour les motifs qui suivent, le Tribunal a déterminé que les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le dumping et le subventionnement des marchandises en question ont causé ou menacent de causer un dommage à la branche de production nationale.

CONTEXTE

3. Le 30 décembre 2016, Québec Silicon Limited Partnership (QSLP) et QSIP Canada ULC (QSIP) (collectivement, Québec Silicon) ont déposés une plainte auprès du président de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) concernant les présumés dumping et subventionnement dommageables des marchandises en questions.
4. L’ASFC a défini les marchandises en question comme suit : silicium métal contenant au moins 96 %, mais moins de 99,99 % de silicium en poids, et du silicium métal contenant entre 89 % et 96 % de silicium en poids contenant de l’aluminium à plus de 0,20 % en poids, de toutes les formes et grandeurs, provenant des pays en question. L’ASFC a déterminé que des éléments de preuve indiquaient que les marchandises en question avaient été sous-évaluées et subventionnées, et qu’ils indiquaient, de façon raisonnable, que le dumping et le subventionnement des marchandises en question avaient causé ou menaçaient de causer un dommage. Par conséquent, aux termes du paragraphe 31(1) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation^[1], l’ASFC a ouvert des enquêtes le 20 février 2017.
5. L’ASFC a fondé sa décision d’ouvrir des enquêtes sur des données ayant trait au volume des marchandises sous-évaluées et subventionnées du 1^er janvier au 31 décembre 2016^[2].
6. L’ASFC a estimé la marge de dumping^[3], le montant de subvention^[4] et le volume des marchandises en question^[5] pour chaque pays comme suit :

7. Le 21 février 2017, le Tribunal a publié un avis d’ouverture d’enquête préliminaire de dommage^[6].
8. Le 21 mars 2017, le Tribunal a reçu des observations de certaines parties qui s’opposent à la plainte : Companhia Ferroligas Minas Gerais (Minasligas), Dow Corning Corporation et Dow Corning Canada Inc. (collectivement, Dow Corning), Elkem AS, le gouvernement de la Norvège, le gouvernement de la République du Kazakhstan, Ligas De Aluminio S/A (LIASA), le ministère de l’Industrie et du Commerce de la Fédération de Russie, le ministère du Développement économique de la Fédération de Russie, Rima Industrial S/A (Rima), United Company Rusal Plc., Wacker Chemicals Norway AS et Wacker Chemie AG.
9. D’autres participants ont indiqué qu’ils s’opposaient aussi à la plainte mais n’ont pas déposé d’observations. Ceux-ci comprennent Alcoa Canada Co., Rio Tinto Alcan Inc., l’ambassade du Brésil, la Représentation commerciale de la Fédération de Russie, l’ambassade du Kazakhstan, NAC Kazatomprom JSC et MK Kazsilicon LLP.
10. Le 28 mars 2017, Québec Silicon a répondu aux observations des parties s’opposant à la plainte.
11. Le 21 avril 2017, aux termes du paragraphe 37.1(1) de la LMSI, le Tribunal a déterminé qu’il y avait une indication raisonnable que le dumping et le subventionnement des marchandises en question avaient causé ou menaçaient de causer un dommage à la branche de production nationale.

AUDIENCE DU TRIBUNAL À L’ÉTAPE DE L’ENQUÊTE PRÉLIMINAIRE DE DOMMAGE

12. Le 31 mars 2017, Dow Corning a déposé une requête demandant la tenue d’une audience, même si elle a admis qu’il était rare de tenir une audience à l’étape de l’enquête préliminaire de dommage. Selon cette dernière, le dossier présentait des contradictions entre les renseignements financiers que Québec Silicon a fournis dans sa plainte et le rapport de gestion qu’elle a reçu de QSLP en sa qualité de partenaire de la coentreprise. Elle a également soulevé des préoccupations quant à la façon dont certains coûts ont été imputés dans l’état des résultats de Québec Silicon. À ce titre, Dow Corning se demandait comment le Tribunal pourrait se fonder sur de tels renseignements pour rendre une décision, même à l’étape de l’enquête préliminaire. La requête de Dow Corning a été appuyée par plusieurs parties adverses.
13. Québec Silicon s’est opposée à la requête de Dow Corning. À son avis, une audience n’était pas nécessaire, car le Tribunal disposait d’éléments de preuve suffisants et fiables sur lesquels fonder sa décision à l’étape de l’enquête préliminaire. Elle a indiqué que les différences entre les renseignements financiers fournis au Tribunal et ceux dont fait mention Dow Corning découlaient du fait que les données soumises avec la plainte étaient les données consolidées de QSLP et de QSIP, et non celles de QSLP uniquement.
14. Québec Silicon a fait valoir qu’il s’agissait de l’approche adoptée dans Silicium Métal I^[7], où le Tribunal a conclu que QSLP et QSIP Canada étaient intégrées dans un seul groupe de sociétés qui était responsable de la production nationale et de la vente de marchandises similaires, de sorte que le groupe (c’est-à-dire les deux sociétés considérées ensemble) constituait la branche de production nationale. De plus, Québec Silicon soutenait qu’il serait inapproprié de tenir compte uniquement des données financières de QSLP parce que les ventes de QSIP sur le marché national ne sont pas incluses dans les données de QSLP.
15. Le Tribunal a accueilli la requête de Dow Corning, car il a conclu que les questions soulevées étaient potentiellement importantes et méritaient un examen plus rigoureux que celui qu’il effectue habituellement à l’étape de l’enquête préliminaire. Par conséquent, le Tribunal a tenu une téléconférence préparatoire le mercredi 12 avril 2017 afin de discuter des questions à examiner lors de l’audience.
16. Des audiences publiques et à huis clos se sont tenues à Ottawa le jeudi 13 avril 2017, durant lesquelles trois témoins ont comparu : M. Andrew Hughes au nom de Globe Speciality Metals, Inc., une filiale de Ferroglobe PLC; M^me Maria Spensieri au nom de QSLP; et M. Craig Brown au nom de Dow Corning.

ANALYSE

Cadre législatif

17. Le paragraphe 34(2) de la LMSI énonce le mandat du Tribunal en ce qui concerne les enquêtes préliminaires de dommage. Il prévoit que le Tribunal doit déterminer « si les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le dumping ou le subventionnement des marchandises [en question] a causé un dommage ou un retard ou menace de causer un dommage »^[8].
18. Dans le cadre d’une enquête préliminaire de dommage, la norme de preuve requise, établie par l’expression « indiquent de façon raisonnable », est moins élevée que celle qui s’applique lors d’une enquête définitive de dommage menée aux termes de l’article 42 de la LMSI^[9]. L’expression « indiquent de façon raisonnable » n’est pas définie dans la LMSI, mais signifie que les éléments de preuve n’ont pas à être « concluants ou probants selon la prépondérance des probabilités »^[10] [traduction].
19. Le Tribunal a auparavant conclu que le critère selon lequel les éléments de preuve indiquent, « de façon raisonnable », qu’il y a eu dommage ou retard est rempli lorsque^[11] :

• le présumé dommage ou la présumée menace de dommage est étayé par des éléments de preuve qui sont suffisants en ce sens qu’ils sont « pertinents, exacts et adéquats »;
• en raison des éléments de preuve, l’allégation résiste à un « examen assez poussé », même si la thèse de la partie plaignante peut ne pas sembler convaincante ou incontestable.

20. Les éléments de preuve déposés lors d’une enquête préliminaire de dommage sont considérablement moins détaillés et moins exhaustifs que les éléments de preuve déposés lors d’une enquête définitive de dommage. Par conséquent, les éléments de preuve ne sont pas vérifiés d’une manière aussi rigoureuse. Dans certaines circonstances, à cette étape préliminaire, le Tribunal accorde aux parties plaignantes le bénéfice du doute et interprète les plaintes de manière libérale, le cas échéant. Toutefois, l’issue d’une enquête préliminaire de dommage ne doit pas être tenue pour acquise^[12]. De simples affirmations ne sont pas suffisantes^[13]. Les plaintes, ainsi que les positions des parties qui s’opposent, doivent être appuyées par des éléments de preuve convaincants et suffisants. Ces éléments de preuve doivent aussi être pertinents, en ce sens qu’ils tiennent compte des exigences établies par la LMSI ainsi que des facteurs pertinents énoncés dans le Règlement sur les mesures spéciales d’importation^[14].
21. Cela est particulièrement le cas lorsqu’une affaire comme en l’espèce fait suite à une décision de dommage rendue contre un autre pays concernant des marchandises en question correspondant à la même description. En termes très simples, le simple fait que le Tribunal ait conclu que la branche de production nationale a été menacée de subir un dommage dans Silicium Métal I ne signifie pas que le Tribunal conclura automatiquement qu’il y a un dommage ou une menace de dommage en l’espèce (c’est-à-dire Silicium Métal II). Les parties doivent également respecter les avertissements que le Tribunal peut avoir donnés dans des affaires connexes ou antérieures.

Marchandises similaires et catégories de marchandise

22. Pour déterminer si les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le dumping et le subventionnement des marchandises en question ont causé ou menacent de causer un dommage aux producteurs nationaux de marchandises similaires, le Tribunal doit d’abord définir quelles sont les marchandises similaires par rapport aux marchandises en question. Il peut également examiner si les marchandises en question constituent une ou plusieurs catégories de marchandise.
23. Le paragraphe 2(1) de la LMSI définit les « marchandises similaires » par rapport à toutes autres marchandises de la façon suivante :

a) marchandises identiques aux marchandises en cause;

b) à défaut, marchandises dont l’utilisation et les autres caractéristiques sont très proches de celles des marchandises en cause.

24. Pour trancher la question des marchandises similaires et des catégories de marchandise^[15], le Tribunal tient généralement compte d’un certain nombre de facteurs, y compris les caractéristiques physiques des marchandises (comme leur composition et leur apparence) et leurs caractéristiques de marché (comme la substituabilité, les prix, les circuits de distribution, les utilisations finales et la question de savoir si elles répondent aux mêmes besoins des clients)^[16].
25. Québec Silicon soutient que les « marchandises similaires » sont celles qui sont produites au pays et qui correspondent à la définition de produit énoncée dans la décision de l’ASFC, et qu’il n’y a qu’une seule catégorie de marchandise, conformément aux conclusions du Tribunal dans Silicium Métal I^[17].
26. Les parties adverses ne contestent pas le fait que la branche de production nationale produit des « marchandises similaires ». Cependant, plusieurs affirment qu’il existe plus d’une catégorie de marchandise. Plus particulièrement, Rima soutient qu’il y a « au moins » [traduction] deux catégories de silicium métal, se fondant sur le fait qu’il existe trois types d’utilisateurs finaux (à savoir les producteurs de produits chimiques, les producteurs d’aluminium primaires et les producteurs d’aluminium secondaires). Elle fait valoir que le silicium métal est fourni à ces différents clients à des prix différents, selon la qualité exigée par chaque groupe.
27. Wacker souligne également ces trois différents types d’utilisateurs finaux, mais il est difficile d’établir clairement si elle le fait dans le but de démontrer l’existence de catégories distinctes ou si elle cherche simplement à s’assurer que le Tribunal est informé des problèmes liés aux gammes de produits qui peuvent influer sur le prix lors de son évaluation du dommage. Rusal reconnaît que ses observations concernant la différence de prix entre les différentes nuances de silicium métal n’avaient pas pour objet de laisser entendre qu’il existe différentes catégories, mais plutôt de veiller à ce que le Tribunal ait connaissance de ces distinctions lorsqu’il compare les prix des marchandises similaires et des marchandises en question sur le marché canadien.
28. Le Tribunal conclut que le silicium métal produit au pays constitue des marchandises similaires par rapport aux marchandises en question. Il conclut aussi qu’il n’y a qu’une seule catégorie de marchandise. Les éléments de preuve indiquent que tout le silicium métal (qu’il provienne de l’étranger ou du pays) est obtenu par le même procédé, avec les mêmes matières premières utilisées comme intrants, et qu’il est vendu de la même manière et dans la même gamme de prix. Le fait que différents niveaux de pureté ou de nuances puissent commander des prix plus élevés ou inférieurs est un facteur dont le Tribunal tiendra compte lors de l’enquête définitive de dommage, particulièrement lors de son examen des produits de référence.

Branche de production nationale

29. La LMSI définit la « branche de production nationale » comme l’ensemble des producteurs nationaux de marchandises similaires ou les producteurs nationaux dont la production totale de marchandises similaires constitue une proportion majeure de la production collective nationale des marchandises similaires.
30. La plainte a été déposée par QSLP et QSIP, sous le nom de Québec Silicon. À ce titre, elles ont présenté des données financières consolidées et d’autres données ayant trait aux deux personnes morales et allèguent que Québec Silicon doit être considérée comme la branche de production nationale dans le cadre de la présente enquête.
31. Les parties adverses, y compris Dow Corning, ne sont pas d’accord avec l’inclusion de QSIP à la branche de production nationale au motif que celle-ci ne produit pas, elle-même, des marchandises similaires et que, par conséquent, QSIP ne doit pas être considérée comme un « producteur » aux fins de la LMSI. Bien que Dow Corning n’ait pas été partie à Silicium Métal I, les arguments qu’elle soulève concernant la composition de la branche de production nationale sont les mêmes que ceux soulevés par Rio Tinto Alcan (RTA) à l’étape de l’enquête préliminaire de dommage de Silicium Métal I^[18].
32. Dans sa décision d’ouvrir les enquêtes, l’ASFC a accepté que Québec Silicon représente la totalité de la production nationale connue de marchandises similaires^[19]. Aucun élément de preuve n’a été présenté au Tribunal pour le convaincre du contraire.
33. Le Tribunal conclut donc qu’il doit considérer QSLP et QSIP comme une seule société aux fins de l’espèce, cette société (c’est-à-dire Québec Silicon) constituant la branche de production nationale.
34. Comme le Tribunal l’a déjà reconnu, notamment dans Silicium Métal I, un producteur national peut être structuré en un groupe de sociétés. De plus, le fait que le groupe ait réparti ses fonctions de production et de vente entre différentes personnes morales ne le prive pas de ses droits d’exercer un recours aux termes de la LMSI^[20]. Par conséquent, le Tribunal évaluera s’il y a une indication raisonnable de dommage ou de menace de dommage pour la production de Québec Silicon de marchandises similaires destinées à la vente sur le marché canadien.
35. QSLP est le seul fabricant de marchandises similaires au Canada. QSIP exploite l’installation et est chargée des ventes sur le marché canadien. Le Tribunal ne peut donc pas les séparer lorsqu’il examine l’incidence des marchandises en question sur la production nationale de Québec Silicon de marchandises similaires destinées à être vendues sur le marché canadien.
36. QSLP vend toute sa production à ses partenaires de coentreprise, QSIP et Dow Corning, au prix coûtant plus une marge fixe^[21]. La part que prend chaque partenaire varie quelque peu d’année en année, mais, en général, Dow Corning prend 49 p. 100 et QSIP prend 51 p. 100 de la production de QSLP. La part de Dow Corning dans la production est exportée aux États-Unis^[22] où elle est utilisée à l’interne. La part de production de QSIP est vendue à des tiers sur les marchés nationaux et les marchés d’exportation. Comme l’a indiqué M. Hughes, QSIP est la seule qui vend sur le marché canadien du silicium produit au pays^[23].
37. Bien que le Tribunal considère Québec Silicon comme le producteur national aux fins de la présente enquête, il conclut également que la plainte a laissé un certain nombre de questions non résolues concernant la manière dont les ventes sont réalisées entre QSLP, QSIP et Dow Corning. En outre, des questions demeurent sur la manière dont QSLP et QSIP ont établi les états financiers consolidés de Québec Silicon, le producteur national en l’espèce. À l’audience du Tribunal du 13 avril 2017, le conseiller juridique de RTA a comparé les moyens par lesquels les données de QSIP et de QSLP ont été consolidées à une « boîte noire » [traduction] en raison du fait que la plainte de Québec Silicon ne contenait guère de renseignements sur les ventes à des parties liées^[24].
38. Par conséquent, Québec Silicon devra mieux expliquer le contenu de ses renseignements financiers et les méthodes utilisées.
39. Bien que le Tribunal comprenne pourquoi ces renseignements n’ont peut-être pas été fournis dans la plainte déjà longue, il s’attend à ce que Québec Silicon dépose des renseignements détaillés lors de l’enquête définitive de dommage concernant la façon dont les données de ces deux personnes morales ont été consolidées. Les renseignements détaillés devront expliquer de façon exhaustive la façon dont les ventes, les inventaires et les transferts internes sont présentés dans les renseignements financiers consolidés et la façon dont les divers types de coûts qui ont été examinés à l’audience, et plus précisément ceux évoqués lors des plaidoiries du conseiller juridique d’Elkem, sont imputés.
40. De même, Québec Silicon devra fournir des explications plus convaincantes concernant certains chiffres qui étaient difficiles à concilier avec ce qui a été présenté au Tribunal à l’appui de la plainte, et concernant ce qui a été fourni à Dow Corning aux fins de la reddition de comptes du partenariat. Même si ces différences peuvent être attribuables à la façon dont les chiffres ont été présentés, ou pourraient découler du format qui a été adopté par le Tribunal pour le questionnaire des producteurs nationaux lors de l’enquête définitive de dommage dans Silicium Métal I (qui, naturellement, diffère de celui utilisé pour les rapports internes), leur présence est pour le moins préoccupante.
41. Le fait que le Tribunal ait de sérieuses questions concernant la façon dont les états ont été consolidés et la façon dont certains coûts ont été comptabilisés ne veut toutefois pas dire que la plainte n’atteint pas le seuil de l’indication raisonnable. Bien que le Tribunal doive être convaincu que les renseignements indiquent, de façon raisonnable, qu’il y a dommage ou menace de dommage, et que ces renseignements soient raisonnablement fiables, il n’a pas besoin de « remuer ciel et terre » lors des enquêtes préliminaires de dommage.
42. En effet, les parties adverses, et Dow Corning en particulier, n’ont fourni aucun élément de preuve convaincant ni suffisant pour convaincre le Tribunal que la plainte n’atteint pas le seuil de l’indication raisonnable. Malgré la position spéciale qu’occupe Dow Corning comme partenaire de coentreprise, qui lui donne probablement accès à des renseignements que les parties dans Silicium Métal I ne possédaient peut‑être pas, elle n’a ni présenté ni obtenu des témoins à l’audience, d’éléments de preuve permettant de démontrer que les renseignements financiers de Québec Silicon étaient inexacts ou non fiables, comme elle l’a allégué dans sa requête.
43. En fait, après avoir âprement défendu une requête en vue de tenir une audience et la nécessité de démontrer comment la preuve de Québec Silicon pouvait être déficiente, Dow Corning n’a présenté qu’un seul témoin, à qui elle a posé très peu de questions, ne fournissant ainsi qu’une indication très timide de l’existence d’une incohérence.
44. Elle n’a fait que souligner l’existence d’un rapport de gestion contenant des chiffres qui diffèrent des renseignements financiers fournis par Québec Silicon dans sa plainte, et a laissé sous-entendre que pour ce simple motif il y aurait lieu de faire montre de scepticisme à l’égard des allégations de dommage de Québec Silicon. Québec Silicon a expliqué de façon satisfaisante les écarts de chiffres, indiquant qu’ils découlaient du fait que le rapport de gestion et les états financiers soumis avec la plainte ont été établis à des fins entièrement différentes : le rapport de gestion contient uniquement les données de QSLP et visait à informer Dow Corning des opérations internes du partenariat, tandis que les états financiers soumis avec la plainte regroupent les données de QSLP et de QSIP.
45. Néanmoins, à la prochaine étape de l’enquête, Québec Silicon doit être disposée à fournir davantage de précisions sur la façon dont les valeurs prétendument différentes peuvent se concilier, étant donné que tout écart pourrait avoir une incidence directe sur la capacité du Tribunal à rendre une conclusion fondée sur des éléments de preuve financiers fiables et exacts.

Cumul et cumul croisé

46. Lorsque les marchandises sous-évaluées ou subventionnées proviennent de multiples pays, le Tribunal examine les éléments de preuve ayant trait aux facteurs énoncés au paragraphe 42(3) de la LMSI, même s’il n’existe pas d’équivalent au paragraphe 42(3) dans le cadre d’une enquête préliminaire de dommage. Autrement dit, le Tribunal évalue habituellement l’incidence cumulative des marchandises en question sur la branche de production nationale en examinant si le volume des importations provenant de chaque pays est négligeable, si les marges de dumping ou le montant de subvention de chacun des pays sont minimaux et en examinant les conditions de concurrence entre les marchandises de chaque pays et entre ces dernières et les marchandises similaires.
47. Québec Silicon soutient que l’effet du dommage causé par les importations des pays visés doit être évalué sur une base cumulative et qu’il faut effectuer un cumul croisé des effets du dumping et du subventionnement.
48. En revanche, Wacker et Minasligas soutiennent que l’effet des importations visées par une enquête en matière de droits compensateurs doit être distingué des marchandises qui font uniquement l’objet d’une enquête antidumping (et non d’une enquête simultanée en matière de droits compensateurs) selon les conclusions de l’Organe d’appel dans États-Unis – Mesures compensatoires visant certains produits plats en acier au carbone laminés à chaud en provenance d’Inde^[25].
49. Wacker fait également valoir que les tendances observées dans les importations et les parts de marché indiquent des conditions différentes de concurrence entre les importations visées. Elle souligne le fait que le volume des importations provenant de la Norvège a traditionnellement été faible et a évolué différemment du volume des importations des autres pays visés. De même, le ministre de l’Économie nationale de la République du Kazakhstan soutient qu’une évaluation cumulative n’est pas appropriée en raison des changements importants dans les taux de participation au marché et des tendances des importations des producteurs du Kazakhstan par rapport à d’autres producteurs des pays visés.
50. Citant la méthode appliquée à l’égard des importations provenant des Émirats arabes unis dans Certains éléments d’acier^[26], Elkem et le gouvernement de la Norvège font valoir que les importations de la Norvège ne doivent pas être cumulées étant donné leur faible volume. Ils font également valoir que les marchandises en question provenant de la Norvège ne font que très marginalement concurrence aux marchandises similaires et ne sont pas interchangeables avec les marchandises en question en raison de leurs spécifications techniques et que l’objectif de ventes d’Elkem au Canada est plutôt limité. Rusal, le ministère du Développement économique et le ministère de l’Industrie et du Commerce de la Russie soutiennent aussi que les marchandises en question provenant de la Russie ne doivent pas être cumulées en raison de leur faible volume, conformément à la manière de procéder dans Certains éléments d’acier.
51. En réponse, Québec Silicon soutient que l’affaire Produits plats en provenance d’Inde n’a pas été tranchée adéquatement et réitère que le Tribunal doit effectuer une seule analyse qui englobe les importations de tous les pays visés.
52. Appliquant les éléments de preuve en l’espèce aux facteurs énoncés au paragraphe 42(3) de la LMSI, le Tribunal conclut que les marges de dumping^[27] et les montants de subvention^[28], comme l’a déterminé l’ASFC à cette étape de l’enquête préliminaire, ne sont pas minimes, selon la définition prévue dans la LMSI. En outre, le volume des importations des pays visés n’est pas négligeable^[29].
53. En ce qui concerne les conditions de concurrence^[30], les éléments de preuve à cette étape indiquent que le silicium métal est un produit de base et que les marchandises en question sont essentiellement interchangeables entre elles et avec les marchandises similaires. Les éléments de preuve indiquent également que les marchandises en question et les marchandises similaires sont en concurrence directe sur les mêmes marchés et utilisent les mêmes circuits de distribution pour approvisionner les mêmes clients potentiels^[31].
54. Eu égard aux arguments présentés par Elkem et le gouvernement de la Norvège, les éléments de preuve indiquent que la branche de production nationale semble produire, ou est du moins en mesure de produire, un produit similaire aux marchandises norvégiennes^[32]. De plus, rien n’indique à cette étape que les producteurs des pays visés ne fabriquent pas de produits qui livrent concurrence aux marchandises en question provenant de la Norvège. Les ventes d’Elkem au Canada ne démontrent pas, par ailleurs, que la société évolue dans une niche étroite du marché^[33].
55. Compte tenu de ce qui précède, le Tribunal conclut qu’il est approprié d’effectuer une évaluation de l’effet cumulatif des marchandises en question provenant de toute origine aux fins de la présente enquête préliminaire de dommage.
56. Cependant, lors de l’enquête définitive de dommage, et gardant à l’esprit l’affaire Produits plats en provenance d’Inde et la décision récente du groupe spécial de l’OMC dans Canada – Tuyaux soudés en provenance de Taïwan^[34], le Tribunal évaluera l’incidence des marchandises en question qui sont sous-évaluées et subventionnées séparément de l’incidence des marchandises en question qui sont sous-évaluées mais non subventionnées (à savoir les marchandises en question provenant du Laos et de la Russie).
57. Le Tribunal examinera maintenant la question de savoir si les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, qu’il existe un dommage ou une menace de dommage, en tenant compte des facteurs prescrits à l’article 37.1 du Règlement.

Volume des marchandises sous-évaluées et subventionnées

58. Québec Silicon estime que le volume des importations des marchandises en question est important et a augmenté de façon constante depuis 2014, tant en quantité absolue que par rapport à la production et à l’utilisation de marchandises similaires sur le marché canadien^[35].
59. L’analyse de l’ASFC a confirmé que depuis 2016, les importations de marchandises en question constituent 97,8 p. 100 des importations totales. Il s’agit d’une augmentation importante depuis 2013, année où les marchandises en question représentaient 28,3 p. 100 de toutes les importations^[36]. Ce volume est important et, dans une certaine mesure, est en corrélation avec la forte baisse du volume des importations provenant de la Chine à la suite des conclusions du Tribunal dans Silicium Métal I, qui est passé de 60 p. 100 en 2013 à 0,1 p. 100 en 2014 et à 0 p. 100 en 2015^[37], indiquant qu’au moins une partie du volume de marchandises importées des pays visés a remplacé le volume des marchandises qui auraient été autrement originaires de la Chine. De plus, dans l’année qui a suivi l’imposition de droits à la suite des conclusions dans Silicium Métal I, la part de marché des importations des pays visés a augmenté de 43,2 p. 100 et de près de 70 p. 100 à la fin de 2016.
60. Bien que cette entrée sur le marché des marchandises en question puisse avoir remplacé le silicium métal provenant de la Chine, il y a une indication raisonnable que les marchandises en question se sont emparées de plus que seulement la part de marché auparavant détenue par les marchandises provenant de la Chine. Selon les estimations de l’ASFC, la taille du marché canadien du silicium métal a augmenté d’environ 15 p. 100 en 2016; toutefois, la même année, le volume des importations des marchandises en question a augmenté d’environ 67 p. 100^[38]. En 2016, les marchandises en question ont également acquis un autre 17,2 p. 100 de la part de marché^[39].
61. Compte tenu de ce qui précède, le Tribunal conclut que les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le volume des importations de marchandises en question a substantiellement progressé en valeur absolue et par rapport à la production de marchandises similaires.

Effet sur les prix des marchandises similaires

62. Québec Silicon soutient que les marchandises en question ont mené à la sous-cotation et à la baisse des prix des marchandises similaires. Elle n’allègue pas que les marchandises en question ont entraîné une compression des prix nationaux.
63. Les parties adverses font valoir que les parties plaignantes n’ont pas présenté d’éléments de preuve appropriés, exacts ou exhaustifs permettant au Tribunal d’évaluer l’incidence du prix des marchandises en question sur les marchandises similaires. Elles attribuent la baisse du prix des marchandises similaires au fait que les prix mondiaux du silicium métal ont baissé durant la période d’enquête.
64. En ce qui concerne les allégations de sous-cotation des prix de Québec Silicon, le Tribunal conclut que les marchandises en question ont mené à une sous-cotation constante et marquée du prix des marchandises similaires au moins au niveau global chaque année de la période d’enquête. Plus précisément, en 2013, 2015 et 2016, le silicium métal au prix le plus bas disponible sur le marché canadien (y compris toutes les autres importations) était celui importé des pays visés^[40]. Cela étaye les arguments de Québec Silicon selon lesquels les marchandises en question dominaient le marché au niveau des prix.
65. Les prix de vente moyens de Québec Silicon ont augmenté entre 2013 et 2015. Cependant, les données fournies dans la plainte, pour la période comprise entre janvier et octobre 2016, indiquent que les prix ont baissé en 2016, diminuant légèrement à des niveaux inférieurs à ceux de 2014^[41]. De plus, les données fournies dans la réponse de Québec Silicon confirment que cette baisse s’est poursuivie jusqu’au quatrième trimestre de 2016^[42]. Le Tribunal estime que ces données constituent des éléments de preuve raisonnables d’une baisse marquée des prix, quoique limités à 2016.
66. Le Tribunal estime par conséquent que les éléments de preuve sont suffisants pour conclure, de façon raisonnable, à une sous-cotation et à une baisse des prix.
67. Même si Québec Silicon n’allègue pas qu’il y a eu compression des prix, le Tribunal constate qu’aucun élément de preuve ne justifie une conclusion en ce sens. En effet, les éléments de preuve indiquent que les fluctuations du marché n’ont pas eu d’incidence sur les coûts engagés par Québec Silicon pour l’achat de matières premières auprès d’une filiale, même lorsque le coût des matières premières a diminué à l’échelle mondiale. Le fait que cela n’ait pas eu d’incidence sur les coûts des matières premières de Québec Silicon va au-delà de la question de la compression des prix. Cela laisse entrevoir la possibilité que l’entente conclue entre Québec Silicon et une filiale ait causé une sorte de dommage qu’elle se serait infligée à elle‑même, une question qui intéressera le Tribunal lors de l’enquête définitive de dommage.

Incidence sur la branche de production nationale

68. Dans le cadre de son analyse aux termes de l’alinéa 37.1(1)c) du Règlement, le Tribunal tient compte de l’incidence des marchandises sous-évaluées et subventionnées sur la situation de la branche de production nationale et, plus précisément, de tous les facteurs et indices économiques pertinents influant sur cette situation^[43].
69. Dans une enquête préliminaire de dommage, le Tribunal doit déterminer si les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, l’existence d’un lien de causalité entre les marchandises sous-évaluées en question et le dommage selon l’incidence qu’ont sur la branche de production nationale le volume des marchandises sous-évaluées et subventionnées et l’effet de ces marchandises sur les prix. Le critère qui s’applique consiste à se demander si les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le dumping et le subventionnement des marchandises en question a, à lui seul^[44], causé un dommage. De plus, aux termes de l’alinéa 37.1(3)b) du Règlement, le Tribunal doit examiner si les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le dommage a été causé par des facteurs autres que les marchandises sous-évaluées et subventionnées en question.
70. Québec Silicon soutient que les marchandises en question ont causé un dommage important à la branche de production nationale. Ce dommage était plus prononcé en 2016 et s’est manifesté sous la forme de pertes de ventes, de pertes de parts de marché et de résultats financiers négatifs.
71. Les parties adverses affirment que tout dommage subi par Québec Silicon est attribuable à des facteurs autres que les marchandises en question, notamment aux coûts de production élevés, y compris le coût des principales matières premières, les arrêts de production au cours du premier semestre de 2016, le comportement normal des clients qui veulent plus d’une source d’approvisionnement, la baisse de la participation ou du rendement sur les marchés exportateurs, la contraction de la demande et la baisse mondiale des prix du silicium métal découlant de la diminution du coût des intrants et des variations du taux de change.
72. Les éléments de preuve indiquent que la part de marché de Québec Silicon a plus que doublé entre 2013 et 2014, à la suite des conclusions du Tribunal dans Silicium Métal I. Elle a continué à augmenter en 2015, mais a ensuite baissé de 11 p. 100 en 2016. Bien que Québec Silicon ait perdu une part de marché en 2016, la part de marché des marchandises en question a augmenté de 37,5 p. 100 en 2015 à 54,7 p. 100 en 2016^[45]. Cette augmentation est importante, d’autant plus que, au moment où le Tribunal a rendu sa décision dans Silicium Métal I, les marchandises en question représentaient un peu plus de 20 p. 100 du marché canadien.
73. Ces augmentations de la part de marché des marchandises en question et de la branche de production nationale de 2013 à aujourd’hui découlent sans doute en grande partie du fait que le silicium métal provenant de la Chine avait presque disparu du marché. Cela dit, la part de marché de la branche de production nationale aurait pu être plus élevée n’eût été de la présence de marchandises en question sous‑évaluées et subventionnées qui, du moins en 2016, semblent avoir accru leur part de marché aux dépens de la branche de production nationale.
74. Les volumes des ventes nationales de Québec Silicon ont diminué d’environ 1 p. 100 en 2016, après une augmentation de près de 25 p. 100 en 2015. Bien que Québec Silicon ait augmenté son volume de production destinée au marché canadien en 2016, le taux de croissance a diminué comparativement à 2015. La production destinée à la vente sur les marchés exportateurs a diminué au cours des trois premiers trimestres de 2016 comparativement à la même période en 2015^[46]. Bien que tout cela puisse indiquer que les autres facteurs soulevés par les parties adverses ont eu une incidence sur les volumes des ventes et de production, il convient également de noter que le moment de la baisse du volume des ventes nationales et du ralentissement de la production destinée au marché national coïncide avec une augmentation remarquable des importations de marchandises en question. Il s’agit là d’un fait qui ne peut être ignoré.
75. La plainte de Québec Silicon indique que, après avoir enregistré des revenus nets en 2014 et 2015, la société a connu une baisse de ses bénéfices en 2016. Cette baisse doit toutefois être prise en considération dans le contexte des préoccupations du Tribunal relatives à la façon dont Québec Silicon en est arrivée à ses états financiers consolidés. Ces préoccupations ne justifient pas un refus de procéder à cette étape, comme mentionné précédemment. Cependant, elles sont telles que le Tribunal examinera les données encore plus attentivement qu’il ne l’a déjà fait.
76. Plus précisément, le Tribunal voudra savoir pourquoi Québec Silicon a utilisé la même méthode pour calculer le coût des marchandises vendues que dans Silicium Métal I même si le Tribunal avait alors conclu que ces données « ne reflètent pas la réalité »^[47]. Ni la plainte ni les témoins à l’audience n’ont présenté d’explication convaincante au Tribunal. M^me Spensieri a simplement mentionné qu’au moment de l’affaire Silicium Métal I, la proportion de ventes nationales était tellement faible que les coûts unitaires étaient très sensibles aux changements dans l’inventaire, mais que ce n’était plus le cas^[48].
77. De même, quand on lui a demandé si les données contenues dans le rapport de gestion de QSLP pouvaient être conciliées avec les données des rapports financiers soumis au Tribunal, M. Hughes a répondu qu’il était possible de concilier les états financiers, mais pas avec les données dont le Tribunal dispose dans le dossier. Il a expliqué que pour ce faire, il faudrait disposer du rapport de gestion de QSLP pour l’ensemble de la période et les états financiers de QSIP Canada eux aussi pour l’ensemble de la période^[49]. Le Tribunal constate que les états financiers de QSIP n’ont pas été versés au dossier de l’instance, mais qu’il s’attend à ce que Québec Silicon les soumette lors de l’enquête de dommage, de sorte que le Tribunal puisse être convaincu de la véracité de cet exercice de conciliation.
78. En outre, le Tribunal examinera également avec soin la question de savoir si d’autres facteurs soulevés par les parties adverses peuvent en réalité avoir eu une incidence sur la branche de production nationale. Aux fins de la présente enquête préliminaire de dommage, les éléments de preuve concernant l’incidence de ces autres facteurs ne suffisent pas à infirmer la conclusion du Tribunal selon laquelle l’ensemble des éléments de preuve versés au dossier indiquent, de façon raisonnable, que le dumping et le subventionnement des marchandises en question ont causé un dommage. Le Tribunal s’attend toutefois à ce que les parties présentent des éléments de preuve additionnels à cet égard, de sorte que le Tribunal sera en mesure d’examiner pleinement l’importance relative de ces autres facteurs lorsqu’il abordera la question du lien de causalité.
79. Enfin, le caractère sensible est une question importante qui devra être examinée plus en profondeur lors de l’enquête de dommage. Étant donné qu’un peu moins de la moitié de la production de QSLP est destinée à l’usage interne de Dow Corning, cette partie de la production de QSLP est essentiellement à l’abri de la concurrence avec les marchandises en question sur le marché canadien. Par conséquent, le Tribunal doit mieux comprendre le moment où les ventes entre QSLP et Dow Corning sont effectuées et la manière dont elles le sont afin de pouvoir déterminer la meilleure façon de répartir la quantité de production nationale qui est vendue au Canada et qui est donc soumise à une concurrence déloyale exercée par les marchandises en question.

ANALYSE DE LA MENACE DE DOMMAGE

80. Comme il y a une indication raisonnable que les marchandises en question ont causé un dommage, le Tribunal n’a pas à déterminer si les éléments de preuve indiquent aussi, de façon raisonnable, que le dumping ou le subventionnement des marchandises en question des pays inclus dans le cumul menace de causer un dommage.
81. Toutefois, pour préparer la voie à l’enquête définitive, le Tribunal prévient Québec Silicon que sa plainte contient des renseignements superficiels concernant les conditions du marché dans chacun des pays visés, ainsi que sur la demande nationale, la production, la capacité et la propension à l’exportation des producteurs dans les pays visés.
82. Les parties opposées ont souligné un certain nombre de lacunes possiblement importantes dans les éléments de preuve présentés par Québec Silicon. Plus précisément, elles soulignent que la production de Wacker en Norvège vise principalement un marché captif et que les exportations norvégiennes sont très majoritairement destinées à l’Europe. Pour ce qui est du Brésil, les parties opposées soutiennent qu’une proportion importante de la capacité du pays est destinée à la production captive de Dow Corning et, par ailleurs, que les exportations et la capacité de production du Brésil sont en baisse et devraient continuer de l’être. Quant à la Russie, les parties opposées affirment que la consommation nationale a augmenté considérablement et devrait continuer de le faire, tandis que les exportations diminuent, notamment les exportations vers le Canada, qui sont à un creux historique. Certains producteurs de la Malaisie et de la Thaïlande ne sont plus en affaires, même si l’on prévoit une augmentation de la demande dans ces régions. Comme ce fut le cas pour la Norvège, le marché principal semble être l’Union européenne pour les producteurs du Brésil, de la Russie, de la Malaisie et de la Thaïlande. De plus, Rima soutient que les éléments de preuve de dommage sont insuffisants, car ils n’indiquent que des caractéristiques actuelles du marché plutôt que d’indiquer un changement prévu dans un avenir rapproché^[50].
83. Conformément au paragraphe 2(1.5) de la LMSI, pour qu’il puisse être décidé que le dumping ou le subventionnement de marchandises menace de causer un dommage ou cause une menace de dommage, il faut que les circonstances dans lesquelles le dumping ou le subventionnement est susceptible de causer un dommage soient nettement prévues et imminentes. En outre, conformément à l’obligation du Tribunal de fonder ses décisions sur des éléments de preuve positifs et en conformité avec l’article 3.8 de l’Accord antidumping, qui exige que l’application de mesures antidumping à l’égard d’une menace soit envisagée et décidée avec un soin particulier, le Tribunal note que simplement indiquer les capacités de production et une propension générale à l’exportation des pays visés n’est pas suffisant pour conclure à une menace de dommage dans le cadre d’une enquête définitive de dommage.
84. Afin d’appuyer une conclusion de menace, Québec Silicon doit fournir des éléments de preuve qui permettent au Tribunal d’établir les liens nécessaires entre les marchandises en question et les incidences alléguées de ces marchandises sur la branche de production nationale. De plus, Québec Silicon doit prouver que la menace causée par les marchandises en question satisfait au seuil des circonstances nettement prévues et imminentes établi au paragraphe 2(1.5) de la LMSI.

CONCLUSION

85. Par conséquent, le Tribunal conclut que les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le dumping et le subventionnement des marchandises en question ont causé ou menacent de causer un dommage à la branche de production nationale.