Réexamen relatif à l’expiration no RR-2018-007 Tôles d’acier au carbone et tôles d’acier allié résistant à faible teneur, laminées à chaud

Ordonnance et motifs rendus le jeudi 31 octobre 2019

 

TABLE DES MATIÈRES

ORDONNANCE. i

EXPOSÉ DES MOTIFS. 1

INTRODUCTION.. 1

CONTEXTE DE LA PROCÉDURE. 1

PRODUIT. 3

Définition du produit 3

Renseignements additionnels sur le produit 3

Procédé de fabrication. 3

Applications du produit 4

Commercialisation et distribution. 4

QUESTION PRÉLIMINAIRE. 4

CADRE LÉGISLATIF. 4

MARCHANDISES SIMILAIRES ET CATÉGORIES DE MARCHANDISES. 5

BRANCHE DE PRODUCTION NATIONALE. 6

CUMUL. 7

ANALYSE DE LA PROBABILITÉ DE DOMMAGE. 8

Changements dans les conditions du marché. 8

Rendement probable de la branche de production nationale si l’ordonnance est annulée. 16

DÉCISION.. 23

 

EU ÉGARD À un réexamen relatif à l’expiration, aux termes du paragraphe 76.03(3) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, de l’ordonnance rendue par le Tribunal canadien du commerce extérieur le 7 janvier 2014, dans le cadre du réexamen relatif à l’expiration n^o RR‑2013‑002, prorogeant, sans modification, son ordonnance rendue le 8 janvier 2009, dans le cadre du réexamen relatif à l’expiration n^o RR‑2008‑002, prorogeant, sans modification, ses conclusions rendues le 9 janvier 2004, dans le cadre l’enquête n^o NQ‑2003‑002, concernant des :

TÔLES D’ACIER AU CARBONE ET TÔLES D’ACIER ALLIÉ RÉSISTANT À FAIBLE TENEUR, LAMINÉES À CHAUD, ORIGINAIRES OU EXPORTÉES DE LA RÉPUBLIQUE DE BULGARIE, DE LA RÉPUBLIQUE TCHÈQUE ET DE LA ROUMANIE

ORDONNANCE

Le Tribunal canadien du commerce extérieur, conformément au paragraphe 76.03(3) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, a procédé au réexamen relatif à l’expiration de son ordonnance rendue le 7 janvier 2014, dans le cadre du réexamen relatif à l’expiration n^o RR‑2013‑002, prorogeant, sans modification, son ordonnance rendue le 8 janvier 2009, dans le cadre du réexamen relatif à l’expiration n^o RR‑2008‑002, prorogeant, sans modification, ses conclusions rendues le 9 janvier 2004, dans le cadre l’enquête n^o NQ‑2003‑002, concernant le dumping de tôles d’acier au carbone et de tôles d’acier allié résistant à faible teneur, laminées à chaud, n’ayant subi aucun autre complément d’ouvraison que le laminage à chaud, traitées thermiquement ou non, coupées à longueur, d’une largeur variant de 24 pouces (+/-610 mm) à 152 pouces (+/-3 860 mm) inclusivement, et d’une épaisseur variant de 0,187 pouce (+/‑4,75 mm) à 4 pouces (+/-101,6 mm) inclusivement, originaires ou exportées de la République de Bulgarie, de la République tchèque et de la Roumanie, à l’exclusion des tôles fabriquées selon les spécifications A515 et A516M/A516, nuance 70, de l’American Society for Testing and Materials (ASTM), d’une épaisseur supérieure à 3,125 pouces (+/‑79,3 mm), des larges-plats, des tôles devant servir à la fabrication de tuyaux et des tôles dont la surface présente par intervalle un motif laminé en relief (aussi appelées « tôles de plancher »).

Aux termes de l’alinéa 76.03(12)b) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, le Tribunal canadien du commerce extérieur proroge par les présentes son ordonnance concernant les marchandises susmentionnées.

Peter Burn                               
Peter Burn
Membre présidant

Georges Bujold                       
Georges Bujold
Membre

Cheryl Beckett                        
Cheryl Beckett
Membre

Lieu de l’audience :                                               Ottawa (Ontario)
Date de l’audience :                                               le 19 août 2019

Membres du Tribunal :                                          Peter Burn, membre présidant
Georges Bujold, membre
Cheryl Beckett, membre

Personnel de soutien :                                            Alain Xatruch, conseiller juridique principal
Shawn Jeffrey, analyste principal
Rhonda Heintzman, analyste
Chelsea Lappin, analyste
Patrick Stidwill, conseiller, Service des données

PARTICIPANTS :

Producteurs nationaux	Conseillers/représentants
Algoma Steel Inc.	Paul Conlin Benjamin P. Bedard R. Benjamin Mills Linden Dales Manon Carpentier Lydia Blois Jeremy D’Souza Meagan Vestby
Evraz Inc. NA Canada	Christopher J. Kent Gerry Stobo Christopher J. Cochlin Andrew M. Lanouette Marc McLaren-Caux Michael Milne Susanna May Yon Lee Cynthia Wallace Darren D’Sa Alexander Hobbs
SSAB Central Inc.	Alison Fitzgerald Erika Woolgar
Importateurs/exportateurs/autres	Conseiller/représentant
Délégation de l’Union européenne au Canada	Leah Littlepage

Veuillez adresser toutes les communications au :

Greffier
Secrétariat du Tribunal canadien du commerce extérieur
15^e étage
333, avenue Laurier Ouest
Ottawa (Ontario) K1A 0G7

Téléphone : 613-993-3595
Télécopieur : 613-990-2439
Courriel : tcce-citt@tribunal.gc.ca

 

EXPOSÉ DES MOTIFS

INTRODUCTION

1.                  Il s’agit d’un réexamen relatif à l’expiration, aux termes du paragraphe 76.03(3) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation^[1], de l’ordonnance rendue par le Tribunal canadien du commerce extérieur le 7 janvier 2014, dans le cadre du réexamen relatif à l’expiration n^o RR‑2013‑002, prorogeant, sans modification, son ordonnance rendue le 8 janvier 2009, dans le cadre du réexamen relatif à l’expiration n^o RR‑2008‑002, prorogeant, sans modification, ses conclusions rendues le 9 janvier 2004, dans le cadre l’enquête n^o NQ‑2003‑002, concernant le dumping de tôles d’acier au carbone et de tôles d’acier allié résistant à faible teneur, laminées à chaud (collectivement appelées « tôles d’acier laminées à chaud »), originaires ou exportées de la République de Bulgarie (Bulgarie), de la République tchèque et de la Roumanie (les marchandises en question)^[2].

2.                  Aux termes de la LMSI, les conclusions de dommage ou de menace de dommage et la protection spéciale conférée par les droits antidumping ou compensateurs qui y sont associés expirent cinq ans après la date à laquelle les conclusions sont rendues. Si une ou des ordonnances prorogeant les conclusions ont été rendues, les droits expirent cinq ans suivant la date de la dernière ordonnance rendue aux termes de l’alinéa 76.03(12)b). Dans un cas comme dans l’autre, les conclusions ou l’ordonnance n’expireront pas si un réexamen relatif à l’expiration est entrepris avant la date d’expiration. L’ordonnance rendue dans le réexamen relatif à l’expiration n^o RR‑2013‑002 devait donc à l’origine expirer le 6 janvier 2019.

3.                  Le mandat du Tribunal dans le cadre du présent réexamen consiste à déterminer si l’expiration de l’ordonnance causera vraisemblablement un dommage à la branche de production nationale et ensuite, selon le cas, rendre une ordonnance prorogeant ou annulant l’ordonnance, avec ou sans modification.

CONTEXTE DE LA PROCÉDURE

4.                  Le 27 décembre 2018, le Tribunal a publié son avis de réexamen relatif à l’expiration. Cet avis a enclenché une enquête de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) le 28 décembre 2018 visant à déterminer si l’expiration de l’ordonnance du Tribunal causera vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping des marchandises en question.

5.                  Le 24 mai 2019, aux termes de l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI, l’ASFC a conclu que l’expiration de l’ordonnance causera vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping des marchandises en question^[3].

6.                  Le 27 mai 2019, à la suite de la décision de l’ASFC, le Tribunal a entrepris la phase d’enquête de son réexamen relatif à l’expiration, aux termes du paragraphe 76.03(10) de la LMSI, afin de déterminer si la poursuite ou la reprise du dumping des marchandises en question causera vraisemblablement un dommage à la branche de production nationale.

7.                  La période visée par le présent réexamen comprend les trois années civiles complètes allant du 1^er janvier 2016 au 31 décembre 2018 ainsi que la période intermédiaire du 1^er janvier au 31 mars 2019 (période intermédiaire 2019). À des fins de comparaison, des renseignements ont également été recueillis pour la période intermédiaire du 1^er janvier au 31 mars 2018 (période intermédiaire 2018).

8.                  Le Tribunal a envoyé des questionnaires aux producteurs nationaux et aux importateurs connus de tôles d’acier laminées à chaud correspondant à la définition du produit et aux producteurs étrangers connus des marchandises en question. Le Tribunal a reçu neuf questionnaires à l’intention des producteurs nationaux, dont sept étaient dûment remplis^[4] et deux ne l’étaient qu’en partie, de la part d’entreprises qui affirment avoir produit des tôles d’acier correspondant à la définition du produit. Le Tribunal a aussi reçu 13 questionnaires à l’intention des importateurs dûment remplis de la part d’entreprises qui affirment avoir importé des tôles d’acier correspondant à la définition du produit (y compris trois producteurs nationaux) et trois réponses de la part d’entreprises qui indiquent ne pas avoir importé de telles marchandises. Enfin, le Tribunal a reçu un questionnaire à l’intention des producteurs étrangers dûment rempli de la part d’une entreprise qui indique avoir produit les marchandises en question.

9.                  En utilisant les réponses aux questionnaires et d’autres renseignements versés au dossier, le personnel du Secrétariat du Tribunal canadien du commerce extérieur, Service canadien d’appui aux tribunaux administratifs, a préparé et a versé au dossier les versions confidentielle et non confidentielle du rapport d’enquête le 18 juillet 2019^[5].

10.              Algoma Steel Inc. (Algoma), Evraz Inc. NA Canada (Evraz) et SSAB Central Inc. (SSAB), des producteurs nationaux, ont déposé des observations à l’appui de la prorogation de l’ordonnance^[6]. Le Tribunal n’a pas reçu d’observations s’opposant à la prorogation de l’ordonnance^[7].

11.              Comme aucune observation n’a été présentée à l’encontre de la prorogation de l’ordonnance, Algoma a demandé au Tribunal de statuer sur l’affaire sur la foi des pièces versées au dossier (audience sur pièces) plutôt que par l’entremise d’une audience. La demande était appuyée par Evraz et SSAB. Après avoir constaté que toutes les parties qui avaient présenté des observations souhaitaient tenir une audience sur pièces, le Tribunal a décidé, aux termes de l’article 25.1 des Règles du Tribunal canadien du commerce extérieur^[8], de tenir une audience sur pièces, sans la présence des parties. Cette audience a eu lieu le 19 août 2019.

12.              Le Tribunal n’a reçu aucune demande d’exclusion de produits.

PRODUIT

Définition du produit

13.              Les marchandises qui font l’objet du présent réexamen relatif à l’expiration (c’est-à-dire les marchandises en question) sont définies comme suit^[9] :

Tôles d’acier au carbone et de tôles d’acier allié résistant à faible teneur, laminées à chaud, n’ayant subi aucun autre complément d’ouvraison que le laminage à chaud, traitées thermiquement ou non, coupées à longueur, d’une largeur variant de 24 pouces (+/-610 mm) à 152 pouces (+/-3 860 mm) inclusivement, et d’une épaisseur variant de 0,187 pouce (+/‑4,75 mm) à 4 pouces (+/-101,6 mm) inclusivement, originaires ou exportées de la République de Bulgarie, de la République tchèque et de la Roumanie, à l’exclusion des tôles fabriquées selon les spécifications A515 et A516M/A516, nuance 70, de l’American Society for Testing and Materials (ASTM), d’une épaisseur supérieure à 3,125 pouces (+/‑79,3 mm), des larges-plats, des tôles devant servir à la fabrication de tuyaux et des tôles dont la surface présente par intervalle un motif laminé en relief (aussi appelées « tôles de plancher »).

Renseignements additionnels sur le produit

14.              La fabrication de tôles d’acier laminées à chaud répond à certaines spécifications de l’Association canadienne de normalisation (ACNOR) et/ou de l’ASTM ou à des spécifications équivalentes.

15.              La spécification ACNOR G40.21 vise l’acier devant servir à des fins de construction générale. Dans l’ASTM, par exemple, la spécification A36M/A36 comprend les tôles de construction; les spécifications A572M/A572 comprennent les tôles d’acier allié résistant à faible teneur et la spécification A516M/A516 comprend les tôles de qualité devant servir à la fabrication des appareils sous pression. Des normes de l’ASTM, par exemple A6/A6M et A20/A20M, reconnaissent les écarts admissibles dans les dimensions.

16.              Il y a lieu de noter que les dimensions métriques équivalentes dans la définition des produits sont des chiffres arrondis, comme les symboles « +/- » l’indiquent.

Procédé de fabrication

17.              Les détails peuvent varier d’une aciérie à l’autre, mais le procédé de production des tôles d’acier laminées à chaud à partir d’acier liquide comprend habituellement les étapes suivantes : la production de brames, le décalaminage, le laminage, le dressage et la coupe à dimension; les tôles sont ensuite inspectées, évaluées et expédiées. Les tôles d’acier laminées à chaud peuvent avoir subi un traitement thermique qui peut comprendre le recuit, la normalisation, la stabilisation, la trempe, la trempe de refroidissement ou une combinaison de ces opérations.

18.              Les tôles d’acier laminées à chaud produites directement sous forme rectangulaire sont appelées « tôles fortes » dans l’industrie de l’acier. Les tôles d’acier laminées à chaud peuvent aussi être produites par le déroulement de bobines et leur découpage dans différentes longueurs. De telles tôles sont appelées « tôles en bobine » ou « tôles coupées à longueur » et sont habituellement d’une plus petite épaisseur, tout en étant généralement vendues à des largeurs réduites, que les tôles fortes.

Applications du produit

19.              Les tôles d’acier laminées à chaud sont utilisées dans plusieurs types d’applications, les plus courantes étant la production de wagons de chemin de fer, de réservoirs de pétrole et de gaz, de machines lourdes, de machines agricoles, de ponts, de bâtiments industriels, de tours de bureaux de grande hauteur, de pièces d’automobiles et de camions, de navires et de barges ainsi que d’appareils à pression.

Commercialisation et distribution

20.              Les tôles d’acier laminées à chaud produites au Canada sont vendues directement aux utilisateurs finaux, comme les grands transformateurs et les manufacturiers d’équipement, ainsi qu’aux distributeurs d’acier et aux centres de service qui peuvent les revendre à des dimensions et à des teneurs standards ou offrir à leurs clients des services de coupe sur mesure. La majorité des tôles coupées à longueur sont vendues par l’intermédiaire des centres de service. Les tôles d’acier laminées à chaud sont importées par des centres de service, d’importants utilisateurs finaux, des grossistes ou des courtiers qui vendent aux centres de service et aux petits utilisateurs finaux. Les importateurs peuvent obtenir le produit après avoir reçu une demande d’un client ou ils peuvent se procurer le produit et ensuite communiquer avec les clients afin d’avoir des commandes.

QUESTION PRÉLIMINAIRE

21.              Tel que mentionné ci-dessus, le Tribunal n’a reçu aucune observation à l’encontre de la prorogation de l’ordonnance. Par conséquent, le Tribunal a fait preuve d’une vigilance particulière dans son évaluation des renseignements contenus dans le dossier afin de s’assurer que ses décisions étaient fondées sur des éléments de preuve exacts et convaincants et sur un examen objectif de tous les facteurs qui sont pertinents dans le cadre d’une décision portant sur la probabilité d’un dommage. À cet égard, le personnel du Tribunal a effectué un examen rigoureux de toutes les réponses aux questionnaires pour s’assurer qu’elles étaient complètes, que les incohérences et les erreurs avaient été corrigées, que les données concordaient et étaient raisonnables et que les anomalies avaient été expliquées. Cette démarche est conforme à la jurisprudence du Tribunal^[10].

CADRE LÉGISLATIF

22.              Aux termes du paragraphe 76.03(10) de la LMSI, le Tribunal doit déterminer si l’expiration des conclusions rendues dans le cadre du réexamen relatif à l’expiration n^o RR‑2013‑002 à l’égard des marchandises en question causera vraisemblablement un dommage ou un retard à la branche de production nationale^[11]. Aux termes du paragraphe 76.03(12) de la LMSI, si le Tribunal conclut que l’expiration de l’ordonnance ne causera vraisemblablement pas un dommage, il doit l’annuler. Toutefois, si le Tribunal conclut que l’expiration de l’ordonnance causera vraisemblablement un dommage, il doit la proroger avec ou sans modification.

23.              Avant de procéder à son analyse concernant la probabilité de dommage, le Tribunal doit d’abord déterminer ce qui constitue des « marchandises similaires ». Ensuite, le Tribunal doit déterminer quelles entreprises constituent la « branche de production nationale ».

24.              Le Tribunal doit aussi déterminer s’il est indiqué d’évaluer les effets cumulatifs probables de la poursuite ou de la reprise du dumping des marchandises en question provenant de tous les pays, c’est-à-dire s’il procédera à une seule analyse des effets probables ou à une analyse distincte à l’égard de chacun des pays visés.

MARCHANDISES SIMILAIRES ET CATÉGORIES DE MARCHANDISES

25.              Afin de déterminer si la reprise ou la poursuite du dumping des marchandises en question causera vraisemblablement un dommage sensible aux producteurs nationaux de marchandises similaires, le Tribunal doit déterminer quelles marchandises produites au pays, s’il y en a, constituent des marchandises similaires par rapport aux marchandises en question. Il doit également évaluer s’il y a plus d’une catégorie de marchandise parmi les marchandises en question et les marchandises similaires^[12].

26.              Le paragraphe 2(1) de la LMSI définit les « marchandises similaires » par rapport à toutes les autres marchandises comme suit :

a) marchandises identiques aux marchandises en cause;

b) à défaut, marchandises dont l’utilisation et les autres caractéristiques sont très proches de celles des marchandises en cause.

27.              Pour trancher la question des marchandises similaires lorsque les marchandises ne sont pas en tous points identiques aux marchandises en question, le Tribunal tient habituellement compte de divers facteurs, dont les caractéristiques physiques des marchandises, comme leur composition et leur apparence, et leurs caractéristiques de marché, comme la substituabilité, les prix, les circuits de distribution, les utilisations finales et si les marchandises répondent aux mêmes besoins des clients^[13].

28.              Dans le réexamen relatif à l’expiration n^o RR‑2013‑002, le Tribunal a conclu que les tôles d’acier laminées à chaud produites au pays étaient des marchandises similaires aux marchandises en question et qu’il n’y avait qu’une seule catégorie de marchandises^[14]. Le Tribunal a conclu que les éléments de preuve versés au dossier indiquaient clairement que la branche de production nationale produisait essentiellement les mêmes marchandises que les marchandises en question et que les tôles d’acier laminées à chaud produites au pays et les marchandises en question se livraient concurrence les unes aux autres, dépendaient des mêmes circuits de distribution et avaient les mêmes utilisations finales^[15].

29.              Il n’y a aucun élément de preuve au dossier du présent réexamen relatif à l’expiration qui inciterait le Tribunal à déroger aux conclusions précédentes. Par conséquent, le Tribunal conclut que les tôles d’acier laminées à chaud ayant les mêmes spécifications que les marchandises en question constituent des marchandises similaires aux marchandises en question et qu’il n’y a qu’une seule catégorie de marchandises.

BRANCHE DE PRODUCTION NATIONALE

30.              Le paragraphe 2(1) de la LMSI définit la « branche de production nationale » de la façon suivante :

[...] l’ensemble des producteurs nationaux de marchandises similaires ou les producteurs nationaux dont la production totale de marchandises similaires constitue une proportion majeure de la production collective nationale des marchandises similaires. Peut toutefois en être exclu le producteur national qui est lié à un exportateur ou à un importateur de marchandises sous-évaluées ou subventionnées, ou qui est lui-même un importateur de telles marchandises.

31.              Le Tribunal doit donc déterminer s’il est probable qu’un dommage soit causé aux producteurs nationaux dans leur ensemble ou aux producteurs nationaux dont la production constitue une proportion majeure de la production collective de marchandises similaires^[16].

32.              Algoma a indiqué que la branche de production nationale qui produit les marchandises en question est constituée d’Algoma, d’Evraz et d’une variété de centres de service qui produisent des tôles coupées à longueur à partir de bobines^[17]. Dans des décisions antérieures, le Tribunal a conclu qu’il convient d’inclure les centres de service dans la branche de production nationale qui produit des tôles d’acier laminées à chaud^[18]. Par conséquent, aux fins du présent réexamen relatif à l’expiration, il tiendra pour acquis que la branche de production nationale est composée des producteurs nationaux, y compris les centres de service, dont la production collective des marchandises similaires constitue une « proportion majeure » de la production totale nationale des marchandises similaires.

33.              Au cours de la période visée par le réexamen, il y avait 11 producteurs connus de tôles d’acier laminées à chaud au Canada. Parmi eux, deux aciéries nationales, soit Algoma et Evraz, et sept centres de service, soit Nova, Del Metals, Janco, Russel Metals Inc., Samuel, Son & Co. Limited, SSAB et Varsteel Limited (Varsteel), ont déposé des réponses au questionnaire à l’intention des producteurs nationaux envoyé par le Tribunal. Cependant, les réponses données par Del Metals et Varsteel n’étaient pas complètes puisqu’elles ne comprenaient pas leurs résultats financiers^[19]. En ce qui concerne les deux producteurs nationaux qui n’ont pas répondu, le Tribunal estime qu’il s’agit de plus petites exploitations ayant de faibles volumes de production et de vente.

34.              Ensemble, les deux aciéries nationales et les cinq centres de service ayant fourni des réponses complètes au questionnaire à l’intention des producteurs représentent la quasi-totalité de la production nationale connue des marchandises similaires^[20]. Par conséquent, le Tribunal est d’avis que ces sept producteurs constituent la branche de production nationale aux fins du présent réexamen relatif à l’expiration.

CUMUL

35.              En vertu du paragraphe 76.03(11) de la LMSI, le Tribunal évaluera les effets cumulatifs du dumping ou du subventionnement des marchandises « importées au Canada en provenance de plus d’un pays [...] s’il est convaincu qu’une telle évaluation est indiquée, compte tenu des conditions de concurrence » entre les marchandises importées au Canada d’un de ces pays et les marchandises provenant de tout autre pays, ou entre ces marchandises et les marchandises similaires.

36.              Dans le cadre de l’examen des conditions de concurrence entre les marchandises, le Tribunal tient habituellement compte des facteurs suivants, le cas échéant : le degré de fongibilité des marchandises de chacun des pays visés par rapport à celles des autres pays visés ou aux marchandises similaires, l’existence ou non de ventes d’importations provenant de divers pays visés et de marchandises similaires sur les mêmes marchés géographiques, l’existence de canaux de distribution communs ou similaires, les différences entre le moment de l’arrivée des importations provenant d’un des pays visés et l’arrivée de celles provenant des autres pays visés et la disponibilité des marchandises similaires offertes par la branche de production nationale.

37.              Si le Tribunal n’est pas convaincu qu’une évaluation des effets cumulatifs du dumping de marchandises provenant de plus d’un pays est indiquée, compte tenu de son évaluation des conditions pertinentes de concurrence, il doit alors évaluer les effets du dumping pour chaque pays séparément.

38.              Dans le réexamen relatif à l’expiration n^o RR‑2013‑002, le Tribunal était convaincu, compte tenu des conditions de concurrence entre les marchandises, qu’il était indiqué d’évaluer les effets cumulatifs du dumping des tôles d’acier laminées à chaud provenant de la Bulgarie, de la République tchèque et de la Roumanie^[21]. Algoma a indiqué qu’aucun changement important n’a été apporté aux facteurs susmentionnés au cours des cinq dernières années et que les conditions de concurrence qui existaient naguère existent toujours et qu’il n’y a pas lieu de croire qu’elles vont changer dans un avenir rapproché. 

39.              Le Tribunal n’a reçu aucun élément de preuve ni aucun argument qui l’amènerait à conclure qu’une évaluation des effets cumulatifs du dumping des tôles d’acier laminées à chaud provenant des pays visés n’est pas indiquée dans le cadre du présent réexamen relatif à l’expiration. Par conséquent, dans l’analyse qui suit, le Tribunal a évalué cumulativement les effets que pourrait avoir la poursuite ou la reprise du dumping des marchandises en question provenant de la Bulgarie, de la République tchèque et de la Roumanie sur la branche de production nationale si l’ordonnance était annulée.

ANALYSE DE LA PROBABILITÉ DE DOMMAGE

40.              Un réexamen relatif à l’expiration est de nature prospective^[22]. Par conséquent, les éléments de preuve recueillis pendant la période visée par le réexamen, au cours de laquelle une ordonnance ou des conclusions étaient en vigueur, ne sont pertinents que dans la mesure où ils influent sur l’analyse prospective visant à déterminer si l’expiration de l’ordonnance ou des conclusions causera vraisemblablement un dommage^[23].

41.              Il n’y a pas de présomption de dommage dans le cadre d’un réexamen relatif à l’expiration; les conclusions doivent être fondées sur des éléments de preuve positifs, en conformité avec la législation nationale et les exigences des accords de l’Organisation mondiale du commerce^[24]. Dans le contexte d’un réexamen relatif à l’expiration, les éléments de preuve positifs peuvent comprendre des éléments de preuve fondés sur des faits antérieurs qui appuient des conclusions prospectives^[25].

42.              Dans le cadre de son analyse de la probabilité de dommage, le Tribunal a constamment indiqué qu’il faut s’en tenir aux circonstances auxquelles on peut raisonnablement s’attendre à court et à moyen terme, ce qui est généralement considéré comme étant la période de 12 à 24 mois calculée à partir du moment où les conclusions ou l’ordonnance seraient annulées. En l’espèce, le Tribunal ne voit aucune raison de déroger à son approche habituelle, et son analyse portera ainsi sur les 12 à 24 prochains mois.

43.              Le paragraphe 37.2(2) du Règlement sur les mesures spéciales d’importation^[26] dresse la liste des facteurs dont le Tribunal peut tenir compte lorsqu’il évalue la probabilité de dommage quand l’ASFC a déterminé qu’il y a probabilité de poursuite ou de reprise du dumping. Les facteurs que le Tribunal juge pertinents en l’espèce sont exposés en détail plus bas.

Changements dans les conditions du marché

44.              Afin d’évaluer les volumes et les prix probables des marchandises en question et leur incidence sur la branche de production nationale advenant l’annulation de l’ordonnance, le Tribunal examinera d’abord les changements dans les conditions du marché à l’échelle internationale et nationale qui se sont produits durant la période visée par le réexamen ou qui se produiront vraisemblablement au cours des 12 à 24 prochains mois[27]. Ces changements fournissent un contexte général aux fins de l’analyse du Tribunal et ils se manifesteront vraisemblablement indépendamment de la prorogation ou de l’annulation de l’ordonnance.

Conditions du marché international

45.              À l’heure actuelle, un certain nombre de facteurs ont une incidence sur les conditions du marché international, en particulier la crise liée à la capacité de production excédentaire d’acier, la production de tôles qui est supérieure à la consommation, l’assombrissement de perspectives économiques mondiales, la crise que traverse le secteur européen de l’acier et le ralentissement économique généralisé dans la zone euro[28], ce à quoi s’ajoute une vague sans précédent de restrictions au commerce de l’acier.

–        Production, consommation et capacité de production d’acier à l’échelle mondiale

46.              Selon le rapport ministériel de 2018 du Forum mondial sur les surcapacités sidérurgiques du G20, la capacité excédentaire des aciéries est un « problème mondial qui continue d’accabler le secteur » [traduction], et « bien que les conditions du marché de l’acier signalent une certaine reprise cyclique en 2017, la tendance sous-jacente de la demande mondiale d’acier est encore léthargique, et la capacité excédentaire demeure grande »[29] [traduction]. D’après les chiffres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et de la World Steel Association, en 2017 seulement, la capacité mondiale de production d’acier brut a dépassé la demande d’environ 680 millions de tonnes métriques[30]. Le Tribunal a reconnu en de multiples occasions, le plus récemment dans son Enquête de sauvegarde concernant l’importation de certains produits de l’acier[31], l’existence d’une crise engendrée par la capacité de production excédentaire d’acier dans le monde, sa relation avec l’impératif de production d’acier, et la menace qu’elle pourrait présenter pour les aciéristes nationaux.

47.              Algoma fait valoir que les problèmes qui, en règle générale, existent pour les produits de l’acier valent également pour les tôles. De fait, selon les données de CRU, la capacité excédentaire des laminoirs réversibles, des laminoirs Steckel et des laminoirs à bande à chaud devrait demeurer au-dessus de 130 millions de tonnes métriques jusqu’en 2021, et celle des laminoirs réversibles devrait à elle seule demeurer supérieure à 55 millions de tonnes métriques au cours de la même période[32]. Si la capacité de production excédentaire de tôles devrait s’atténuer lentement au cours des années à venir, les données montrent toutefois que cette tendance à la baisse est surtout attribuable à des hausses de production, et non à des baisses de capacité comme le préconisent les ministres du G20 et le Comité de l’acier de l’OCDE. Quoi qu’il en soit, cette capacité excédentaire est de loin supérieure à la taille du marché total des tôles au Canada au cours de la période visée par le réexamen.

48.              Au regard de la production et de la consommation de tôles, les données de CRU révèlent que la production mondiale de tôles produites au moyen des laminoirs réversibles et de tôle en bobines devrait demeurer supérieure de près 3 millions de tonnes métriques à la consommation mondiale jusqu’en 2021[33].

–        Conjoncture économique mondiale

49.              Algoma soutient que la pression exercée sur la croissance mondiale, causée en partie par les tensions commerciales observées un peu partout dans le monde, exacerbera la crise engendrée par la capacité de production excédentaire d’acier dans le monde à court et à moyen terme. Cette position trouve écho dans les prévisions de la Banque du Canada, qui a récemment ramené de 3,2 à 3,0 p. 100 sa prévision de croissance mondiale pour 2019, soulignant que « [l]’escalade des conflits commerciaux et des tensions géopolitiques, et l’incertitude accrue qui en découle, ont contribué au ralentissement généralisé de l’activité économique mondiale »[34]. Plus tôt en 2019, l’OCDE a aussi revu à la baisse sa prévision de croissance économique mondiale, à 3,3 p. 100 et 3,4 p. 100 pour 2019 et 2020, respectivement[35].

–        Marché de l’acier et conjoncture économique en Europe

50.              Algoma fait valoir que la hausse des importations, le ralentissement de la demande et l’économie affaiblie menacent la stabilité du marché de l’Union européenne et forceront vraisemblablement les aciéristes européens, y compris les producteurs de tôles dans les pays visés, à se tourner de plus en plus vers les marchés d’exportation pour maintenir leur rythme de production. Evraz et SSAB défendent essentiellement le même argument.

51.              En mars 2019, l’OCDE a abaissé ses prévisions de croissance pour la zone euro, à 1,0 et 1,2 p. 100 pour 2019 et 2020, respectivement[36]. Par ailleurs, en juillet 2019, la Commission européenne (CE) a affirmé que les perspectives à court terme pour l’économie européenne étaient « assombries par des facteurs extérieurs, notamment les tensions commerciales au niveau mondial et d’importantes incertitudes en matière de politiques »[37]. La CE a également annoncé avoir laissé sa prévision de croissance inchangée pour l’Union européenne, à 1,4 p. 100 en 2019 et 1,6 p. 100 en 2020.

52.              En mai 2019, l’Association européenne de la sidérurgie (EUROFER) a souligné que, si le marché européen de l’acier avait enregistré une croissance de 3.3 p. 100 en 2018, les importations avaient toutefois progressé de 12,6 p. 100, malgré les mesures de sauvegarde temporaires imposées par la CE en juillet 2018[38]. EUROFER mentionne également que le marché européen de l’acier afficherait une légère baisse en 2019 selon les prévisions, et aussi qu’un assouplissement des mesures de sauvegarde visant l’acier était prévu en juillet 2019, puis en juillet 2020, de sorte que le secteur de l’acier en Union européenne serait soumis à une pression accrue exercée par les importations dans un marché qui rétrécit.

53.              Dans son rapport intitulé Steel Plate Market Outlook publié en août 2019, CRU signale que les prix des tôles sur le marché européen sont en déclin et que les laminoirs commencent à réduire la cadence sur fond de demande languissante[39].

–        Restrictions au commerce de l’acier

54.              Algoma soutient que de nombreuses restrictions au commerce de l’acier ont eu, et continuent d’avoir, des effets considérables sur le commerce mondial de l’acier, car elles exercent une pression importante sur les exportateurs d’acier du monde entier, y compris ceux des pays visés, qui doivent se livrer une concurrence féroce pour obtenir une part de marché où qu’elles se trouvent.

55.              Notamment, en mars 2018, conformément à l’article 232 du Trade Expansion Act of 1962, les États‑Unis ont imposé des droits de 25 p. 100 à l’importation de certains produits de l’acier, y compris les tôles, provenant de la plupart des pays, dont les pays visés (les mesures prises en vertu de l’article 232)[40]. Si ces mesures épargnaient le Canada au départ, les États‑Unis ont ensuite élargi la portée des mesures pour l’inclure, le 31 mai 2018. Le 1^er juillet 2018, le Canada a répondu en prenant des droits de rétorsion, sous la forme d’une surtaxe de 25 p. 100 sur les importations de certains produits provenant des États‑Unis, y compris les tôles en acier. Le 17 mai 2019, les États‑Unis et le Canada ont conclu un accord suivant lequel les États‑Unis convenaient d’éliminer tous les droits découlant des mesures prises en vertu de l’article 232 à l’encontre des importations de produits de l’acier provenant du Canada, et le Canada convenait d’éliminer tous les droits de rétorsion afférents.

56.              À la suite des mesures prises en vertu de l’article 232 et de la décision des États‑Unis d’ordonner l’imposition de droits antidumping et de droits compensateurs aux importations de tôles provenant de près d’une douzaine de pays, au début de 2017[41], les importations de tôles d’acier aux États‑Unis ont reculé de plus de 500 000 tonnes métriques entre 2016 et 2018[42].

57.              Craignant un effet de détournement à la suite des mesures prises en vertu de l’article 232, l’Union européenne a adopté des mesures de sauvegarde provisoires visant l’importation de différents produits de l’acier, dont les tôles, le 18 juillet 2018, puis elle a imposé des mesures de sauvegarde définitives, le 31 janvier 2019 (les mesures de sauvegarde de l’Union européenne)[43]. Ces mesures prennent la forme d’un contingent tarifaire qui vise à préserver les niveaux d’importation historiques, tout en prévoyant des droits d’importation de 25 p. 100 au-delà de ces niveaux.

58.              En outre, dans son enquête de sauvegarde sur l’acier, dont il est question plus en détail ci-après, le Tribunal signalait qu’il est de plus en plus fréquent, depuis 2015, que des pays amorcent et imposent des mesures de sauvegarde visant des produits de l’acier similaires à ceux visés par l’enquête du Tribunal[44]. En 2018, des mesures de sauvegarde étaient en vigueur à l’égard de ces produits dans au moins neuf pays et unions douanières, et des enquêtes avaient été déclenchées dans trois autres[45].

59.              Les restrictions au commerce de l’acier dont il est question ci-dessus limitent l’accès des exportateurs d’acier à des marchés clés et accentuent le risque de détournement de l’acier, y compris les marchandises en question, au Canada. Ce risque n’existait pas à l’époque où le précédent réexamen relatif à l’expiration a eu lieu.

Conditions du marché national

–        Conjoncture économique

60.              Selon un rapport publié par RBC, la croissance économique au Canada s’est essoufflée vers la fin de la période visée par le réexamen : la croissance du PIB réel a ralenti pour passer de 3,0 p. 100 en 2017 à 1,9 p. 100 en 2018[46]. Tout bien pesé, RBC s’attend à des résultats économiques décevants en 2019, soit une croissance de 1,5 p. 100, puis une croissance légèrement accélérée de 1,8 p. 100 en 2020. Le Fonds monétaire international prévoit, de façon similaire, une croissance de 1,5 p. 100 en 2019 et de 1,9 p. 100 en 2020[47]. La Banque du Canada souligne quant à elle que les perspectives sont assombries par des tensions commerciales qui persistent, même si les données récentes signalent que l’économie du Canada revient à sa croissance potentielle[48].

–        Importations et consommation de tôles, prix des tôles

61.              Au cours de la période visée par le réexamen, il n’y a pas eu d’importation des marchandises en question ni de ventes tirées de l’importation des marchandises en question sur le marché canadien[49]. Les importations totales de tôles d’acier laminées à chaud originaires des pays non visés sont demeurées plutôt stables, ayant progressé de 14 p. 100 en 2017, pour ensuite reculer de 20 p. 100 en 2018 et augmenter de 6 p. 100 au cours de la période intermédiaire de 2019, comparativement à la période intermédiaire de 2018[50]. Cela dit, les importations de tôles d’acier laminées à chaud provenant des États‑Unis de même que les ventes tirées de ces importations ont nettement diminué au cours de la période visée par le réexamen, alors que les importations de ces mêmes marchandises provenant de pays non visés, ainsi que les ventes tirées de ces importations, se sont accrues dans la même mesure, surtout en raison des activités des importateurs[51]. Cette substitution est vraisemblablement attribuable aux mesures prises par les États‑Unis en vertu de l’article 232 et aux droits de rétorsion imposés en conséquence par le Canada. On ne sait pas encore si l’accord intervenu entre les États-Unis et le Canada le 17 mai 2019 aura pour effet de renverser cette tendance, ou si les prix accrus observés aux États‑Unis en raison de la protection que confèrent les mesures prises en vertu de l’article 232 suffiront à restreindre les volumes d’importation de marchandises américaines au Canada.

62.              À la lumière des données de CRU, la consommation de tôles produites au moyen des laminoirs réversibles et de tôle en bobines a légèrement diminué au Canada en 2018, comparativement aux trois années qui ont précédé, et ce niveau de consommation réduit devrait se maintenir tout au long de 2019[52]. La consommation devrait revenir aux niveaux antérieurs en 2020 et ensuite augmenter progressivement jusqu’en 2023.

63.              Toutefois, en ce qui concerne les tôles d’acier laminées à chaud (c’est-à-dire les tôles correspondant à la définition du produit), le rapport d’enquête du Tribunal indique que le marché canadien s’est élargi de 10 p. 100 en 2017, de 3 p. 100 en 2018, et de 13 p. 100 au cours de la période intermédiaire de 2019, en comparaison avec la période intermédiaire de 2018[53]. En 2018, le marché canadien totalisait environ 1,2 million de tonnes métriques[54]. M. Rory Brandow, directeur des ventes régionales pour Algoma, a affirmé que ces chiffres lui semblaient élevés, car, selon lui, le marché a été relativement stable au cours de la période visée par le réexamen[55]. À son avis, l’incertitude observée sur le marché depuis 2017, c’est-à-dire depuis que l’enquête en vertu de l’article 232 a été annoncée, a incité les centres de service et les consommateurs à accumuler des stocks, si bien que le volume des achats de tôles a été supérieur à ce qui s’est réellement consommé. Comme il n’a en sa possession que les données relatives aux stocks de marchandises importées détenus par les producteurs nationaux et par les importateurs, soit des stocks qui n’ont pas encore été vendus et ne font pas partie du marché, le Tribunal n’est pas en mesure de déterminer si les utilisateurs finaux accumulent bel et bien des stocks de tôles. Quoi qu’il en soit, comme mentionné ci‑dessus, la consommation devrait augmenter progressivement en 2020 et par la suite.

64.              Comme l’a affirmé le Tribunal dans pratiquement toutes les affaires où il a été question de ces marchandises jusqu’ici, les tôles d’acier laminées à chaud sont des produits de base vendus en fonction du prix, tous les autres critères ayant une importance égale[56]. Sur le marché canadien, les prix des tôles d’acier laminées à chaud ont augmenté de 17 p. 100 en 2017, de 13 p. 100 en 2018 et de 22 p. 100 au cours de la période intermédiaire de 2019, comparativement à la période intermédiaire de 2018[57].

65.              Cela dit, Algoma soutient que les prix se sont écroulés sur le marché canadien en 2019. Selon M. Brandow, les prix directeurs fixés par Algoma ont chuté de façon très marquée au cours des 12 derniers mois[58]. Cette affirmation trouve écho chez SSAB et Nova, qui font aussi mention d’une baisse importante des prix en 2019[59]. De fait, le prix au comptant des tôles dans le Midwest américain, fourni par CRU et que le Tribunal a déjà utilisé comme variable d’approximation des prix sur le marché canadien par le passé, a diminué de 16 p. 100 entre le 5 juin et le 24 juillet de la présente année[60]. CRU s’attend à une baisse progressive des prix des tôles aux États‑Unis et sur le marché mondial jusqu’en 2023[61].

–        Mesures de sauvegarde prises par le Canada

66.              En octobre 2018, le gouvernement du Canada a imposé des mesures de sauvegarde provisoires aux importations de produits d’acier appartenant à sept catégories, dont les tôles lourdes, qui forment un sous‑ensemble des tôles répondant à la définition du produit dans le cadre du présent réexamen[62]. Le Tribunal a également été saisi d’une enquête de sauvegarde concernant l’importation au Canada des produits appartenant à ces sept catégories de produits de l’acier.

67.              Le 3 avril 2019, au terme de son enquête, le Tribunal a conclu notamment que les tôles lourdes étaient importées en quantité tellement accrue et dans des conditions telles que leur importation constituait une cause principale de menace de dommage grave à la branche de production nationale. Il a recommandé la prise d’une mesure corrective prenant la forme d’un contingent tarifaire se libéralisant progressivement à l’encontre des importations de tôles lourdes de toutes sources, à l’exclusion des États‑Unis, du Chili, du Mexique, d’Israël ou autres pays bénéficiaires de l’Accord de libre-échange Canada-Israël, de la Corée, du Panama, du Pérou, de la Colombie, du Honduras ou de pays dont les marchandises sont admissibles au Tarif de préférence général (TPG). Le Tribunal souligne que les pays visés par le présent réexamen ne sont pas admissibles au TPG.

68.              Le 9 mai 2019, le gouvernement du Canada a mis en œuvre la recommandation du Tribunal d’imposer des mesures de sauvegarde définitives visant les tôles lourdes (les mesures de sauvegarde définitives)[63]. Les mesures prévoient un contingent de 100 000 tonnes métriques à la première période (du 13 mai 2019 au 12 mai 2020), de 110 000 tonnes métriques à la deuxième période (du 13 mai 2020 au 12 mai 2021) et de 54 699 tonnes métriques à la troisième période (du 13 mai 2021 au 24 octobre 2021)[64]. Au cours de ces périodes, des droits de 20 p. 100, 15 p. 100 et 10 p. 100, respectivement, frappent les importations hors contingent. Les mesures cesseront de s’appliquer le 24 octobre 2021.

Rendement probable de la branche de production nationale si l’ordonnance est prorogée

69.              Le Tribunal examinera maintenant le rendement probable de la branche de production nationale si l’ordonnance était prorogée en tenant compte de son rendement récent^[65]. Aux fins de cette analyse, le Tribunal examinera s’il y a d’autres facteurs que le dumping des marchandises en question qui ont ou qui pourraient avoir une incidence sur le rendement de la branche de production nationale à court et à moyen terme, ce qui, en l’espèce, constitue les 12 à 24 prochains mois^[66].

70.              Les données du rapport d’enquête révèlent que presque tous les indicateurs de rendement de la branche de production nationale témoignent d’une nette amélioration au cours de la période visée par le réexamen[67]. Par exemple, la production destinée aux ventes nationales s’est accrue de 8 p. 100 en 2017, de 16 p. 100 en 2018 et de 10 p. 100 au cours de la période intermédiaire de 2019, comparativement à la période intermédiaire de 2018. La production totale a également augmenté, mais dans une moindre mesure en raison d’une baisse de la production destinée aux ventes à l’exportation. La capacité pratique des usines a progressé de 3 p. 100 en 2017 et de 2 p. 100 en 2018, puis elle a diminué de 1 p. 100 au cours de la période intermédiaire de 2019, comparativement à la période intermédiaire de 2018. L’utilisation de la capacité de production pour les ventes nationales et l’utilisation de la capacité de production totale se sont accrues tout au long de la période visée par le réexamen, la première ayant connu une hausse de 4 p. 100 en 2017, de 15 p. 100 en 2018 et de 14 p. 100 au cours de la période intermédiaire de 2019, comparativement à la période intermédiaire de 2018.

71.              Les ventes nationales de la production nationale se sont relevées de 11 p. 100 en 2017, de 18 p. 100 en 2018 et de 23 p. 100 au cours de la période intermédiaire de 2019, comparativement à la période intermédiaire de 2018. Les ventes nationales totales ont également augmenté à la faveur d’une croissance du marché canadien, mais dans une moindre mesure en raison de ventes moindres tirées des importations (en grande partie provenant des États‑Unis), vraisemblablement sous l’effet des mesures prises en vertu de l’article 232 et de l’imposition des droits de rétorsion par le Canada. Les ventes totales à l’exportation ont diminué tout au long de la période visée par le réexamen, vraisemblablement en raison des mesures prises en vertu de l’article 232.

72.              Au cours de la période visée par le réexamen, des hausses ont été enregistrées au chapitre du nombre d’employés, des heures travaillées et des salaires versés (emplois directs et emplois indirects). La productivité a également augmenté, que celle-ci soit exprimée en tonnes métriques par employé ou par heure travaillée. Les investissements, qui ont été importants au cours de la période visée par le réexamen et il est prévu qu’ils devraient s’inscrire en hausse en 2019 et en 2020.

73.              La part de marché de la branche de production nationale, exprimée en fonction de ses ventes de la production nationale, a augmenté pour passer de 55 p. 100 en 2016 à 64 p. 100 en 2018, puis à 68 p. 100 au cours de la période intermédiaire de 2019. Cela dit, lorsqu’elle est mesurée en fonction des ventes tirées de ses importations, la part de marché de la branche de production nationale a reculé dans la même mesure, de sorte que sa part de marché globale est demeurée essentiellement inchangée au cours de la période visée par le réexamen. Comme mentionné ci-dessus, cette substitution découle vraisemblablement des mesures prises en vertu de l’article 232 et de l’imposition des droits de rétorsion par le Canada, qui ont miné les importations de tôles provenant des États‑Unis.

74.              En outre, le rendement financier de la branche de production nationale s’est nettement amélioré au cours de la période visée par le réexamen, comme en témoigne la hausse des marges bénéficiaires brutes et de la rentabilité des ventes nationales de la production nationale, que l’on regarde les chiffres globaux ou les chiffres unitaires[68]. Les marges brutes et les revenus nets ont atteint des sommets en 2018 et au cours de la période intermédiaire de 2019.

75.              Le Tribunal souligne que le 9 novembre 2015, Essar Steel Algoma Inc. a demandé à être placée sous la protection de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies[69] (LACC) et a entamé une procédure de restructuration supervisée par une cour de justice[70]. Le 30 novembre 2018, au terme de la procédure entreprise en vertu de la LACC, l’entreprise est devenue Algoma (appartenant à des intérêts différents). Selon Mme Laura Devoni, gestionnaire des affaires commerciales et économiques d’Algoma, forte d’un bilan plus solide, l’entreprise peut maintenant se consacrer au marché sans être plombée par le niveau d’endettement excessif qui lui a nui par le passé[71].

76.              Il appert clairement de ce qui précède qu’à la fin de la période visée par le réexamen, le rendement de la branche de production nationale s’était raffermi sous presque tous les aspects pertinents. Le Tribunal est d’avis que ce résultat est en bonne partie attribuable à la hausse de la valeur unitaire des ventes de la production nationale. Celle-ci a progressé de 35 p. 100 entre 2016 et 2018 et de 19 p. 100 au cours de la période intermédiaire de 2019, comparativement à la période intermédiaire de 2018[72]. Cela donne à penser que la branche de production nationale est particulièrement sensible aux fluctuations de prix, d’autant plus que les tôles d’acier laminées à chaud sont des produits de base.

77.              Comme expliqué ci-dessus, depuis la fin de la période visée par le réexamen, le prix des tôles d’acier laminées à chaud sur le marché canadien a nettement reculé, et l’on s’attend généralement à ce que les prix suivent une tendance à la baisse dans un avenir prévisible, quoique cette diminution devrait se faire beaucoup plus progressivement. Il n’y a pas de doute que le recul des prix a déjà porté un coup au rendement financier de la branche de production nationale et que son effet continuera de se faire sentir à court et à moyen terme. Mme Devoni a fait une déclaration on ne peut plus claire sur l’incidence d’une baisse continue des prix sur la rentabilité d’Algoma[73].

78.              Le recul des prix, ainsi que la croissance anémique de la demande, le risque de détournement de plus en plus grand que font planer les mesures prises en vertu de l’article 232, l’élimination récente des droits de rétorsion imposés par le Canada en réponse aux mesures prises en vertu de l’article 232, et le fait que les mesures de sauvegarde seront progressivement libéralisées et cesseront entièrement de s’appliquer moins de 24 mois suivant la date de la présente ordonnance, sont autant d’obstacles auxquels la branche de production nationale se heurtera vraisemblablement à court et à moyen terme. Ces facteurs donnent à penser que le rendement de la branche de production nationale, en particulier les ventes et la rentabilité, se dégradera vraisemblablement dans une certaine mesure d’ici à 2021, même si l’ordonnance est prorogée. Cela dit, pour les motifs énoncés ci-après, le Tribunal conclut que le rendement de la branche de production nationale subirait un dommage sensible causé par la reprise du dumping des marchandises en question advenant l’annulation de l’ordonnance.

Rendement probable de la branche de production nationale si l’ordonnance est annulée

Volume probable des importations de marchandises sous-évaluées

79.              En vertu de l’alinéa 37.2(2)a) du Règlement, le Tribunal peut prendre en compte le volume probable des marchandises sous-évaluées advenant l’expiration de l’ordonnance, et tout particulièrement le fait qu’une augmentation importante du volume des importations des marchandises sous-évaluées, soit en quantité absolue, soit par rapport à la production ou à la consommation de marchandises similaires, est vraisemblable ou non.

80.              Pour évaluer le volume probable des importations de marchandises sous-évaluées, le Tribunal prend en compte plusieurs facteurs, parmi les suivants : le rendement probable de la branche de production étrangère, la possibilité pour les producteurs étrangers de produire les marchandises dans des installations servant actuellement à la production d’autres marchandises, la preuve de l’imposition de mesures antidumping et/ou compensatoires par d’autres gouvernements et le fait que les mesures prises par d’autres gouvernements causeront vraisemblablement ou non une réaffectation au Canada des marchandises en question^[74].

81.              Dans le cadre du réexamen relatif à l’expiration n^o RR-2013-002, le Tribunal a convenu qu’il existe un impératif de production afin de maintenir des taux élevés d’utilisation de la capacité lorsqu’il s’agit de produire des tôles d’acier laminées à chaud, ce qui incite à compter sur les marchés d’exportation pour absorber toute production excédentaire[75]. Aucun élément ne permet de penser que la situation a changé depuis.

82.              Dans le cadre du présent réexamen relatif à l’expiration, les éléments de preuve au dossier montrent que la capacité de production des pays visés est fortement excédentaire actuellement, particulièrement en comparaison avec la taille du marché canadien, et que les producteurs de ces pays demeurent tournés vers l’exportation. En Bulgarie, le grand aciériste Stomana Industry a confirmé exporter plus de 90 p. 100 de sa production de tôles à destination de plus de 30 pays fortement dispersés géographiquement[76]. Par ailleurs, compte tenu de la capacité de production estimative des laminoirs réversibles de Stomana, et au vu des estimations de la World Steel Association concernant la production de tôles d’acier laminées à chaud de la Bulgarie en 2017, on obtient un taux d’utilisation de la capacité d’au plus 68,5 p. 100[77].

83.              Dans le cas de la Roumanie, les données de CRU montrent un taux d’utilisation d’environ un tiers de la capacité de production des laminoirs réversibles au cours de la période visée par le réexamen, ce qui est assez faible selon le Tribunal[78]. La capacité excédentaire qui en résulte est plus grande que la taille totale du marché canadien des tôles. Selon les données de CRU, les exportations nettes de tôles produites au moyen de laminoirs réversibles provenant de la Roumanie se sont accrues de 106 000 tonnes métriques de 2016 à 2018[79]. Si l’on ajoute à cela que le British Liberty House Group, nouveau propriétaire du plus grand aciériste roumain, a dit prévoir augmenter sa production de plus de 50 p. 100 au cours de la prochaine période et s’est montré intéressé par le marché canadien, où il pourrait exporter des tôles produites par un laminoir récemment acquis dans la Macédoine du Nord, il semble que la Roumanie soit axée sur les exportations, et il est probable que son attention se tournera vers le Canada à nouveau advenant une annulation de l’ordonnance[80].

84.              En ce qui a trait à la République tchèque, le rapport d’enquête du Tribunal montre que si le taux d’utilisation de la capacité de production des marchandises en question s’est accru au cours de la période visée par le réexamen, la capacité inutilisée reste néanmoins élevée, particulièrement en comparaison avec la taille du marché canadien[81]. Quoi qu’il en soit, CRU s’attend à une baisse de la production de tôles produites au moyen des laminoirs réversibles au cours des deux prochaines années, sans que change la capacité, et ainsi à une diminution du taux d’utilisation de la capacité[82]. Le rapport d’enquête confirme aussi que la République tchèque est axée sur les exportations, sachant qu’une proportion importante de sa production des marchandises en question est exportée en Union européenne et dans d’autres pays.

85.              Le Tribunal est d’avis que la capacité excédentaire importante des pays visés, conjuguée à une propension à exporter, donne à penser que les producteurs de ces pays chercheront des occasions de vendre leurs tôles d’acier laminées à chaud sur les marchés d’exportation. Or, ces occasions sont restreintes étant donné les conditions actuelles du marché.

86.              De fait, un certain nombre de facteurs font obstacle à l’exportation de tôles d’acier laminées à chaud des pays visés à destination d’autres marchés clés, si bien que le Canada deviendrait une destination attrayante pour les producteurs des marchandises en question advenant l’annulation de l’ordonnance.

87.              En particulier, mentionnons les conditions défavorables du marché de l’Union européenne, marché d’attache des pays visés. Comme il en a été question ci-dessus, la croissance en Union européenne devrait être anémique en 2019 et en 2020. À cela s’ajoutent une faible demande, des importations en hausse, une baisse des prix et la libéralisation progressive des mesures de sauvegarde de l’Union européenne, ce qui aura une incidence directe sur la capacité des producteurs des pays visés de vendre des tôles d’acier laminées à chaud dans l’Union européenne.

88.              Les mesures prises en vertu de l’article 232 aux États‑Unis sont un autre facteur important. Le Tribunal souligne que les pays visés ne font pas l’objet des contingents que prévoient les mesures prises en vertu de l’article 232, et que toutes les importations de tôles provenant de ces pays sont ainsi frappées de droits fixes de 25 p. 100[83]. Ces mesures demeureront en vigueur tant que le président des États‑Unis le jugera nécessaire[84].

89.              À ces deux facteurs s’ajoute la capacité excédentaire de production de tôles observée à l’échelle mondiale, et particulièrement l’excédent de capacité de près de 25 millions de tonnes métriques des laminoirs réversibles chinois en 2019[85]. Un excédent d’une telle envergure est susceptible de donner naissance à une forte concurrence de la part des tôles chinoises dans tout autre marché ne bénéficiant pas de la protection conférée par des mesures commerciales.

90.              En plus de ce qui précède, le fait que les prix sont plus élevés au Canada par rapport à ceux pratiqués dans la plupart des autres marchés rendra le marché canadien attrayant pour les producteurs des pays visés advenant l’annulation de l’ordonnance. Le prix au comptant des tôles dans le Midwest américain, fourni par CRU, bien qu’il soit légèrement supérieur au prix en vigueur au Canada, reste une variable d’approximation raisonnable de l’évolution des prix au Canada. Or, tout au long de la période visée par le réexamen, ce prix a été nettement supérieur à ceux pratiqués dans les autres marchés, y compris dans les pays visés[86]. Cette situation devrait se maintenir jusqu’en 2021[87].

91.              Le marché canadien sera également attrayant pour les producteurs des pays visés, en raison de la concurrence moindre provenant des importations à la suite de la mise en œuvre des mesures antidumping du Canada visant la Chine, l’Ukraine, le Brésil, le Danemark, l’Indonésie, l’Italie, le Japon et la Corée[88].

92.              Bien que l’on s’attende à ce que les mesures de sauvegarde définitives aient une incidence sur les volumes probables des marchandises en question, le Tribunal est d’avis que cette incidence sera limitée, pour différentes raisons. Premièrement, comme mentionné ci-dessus, les mesures de sauvegarde définitives visent les tôles lourdes, qui forment un sous-ensemble des tôles qui répondent à la définition du produit dans le cadre du présent réexamen. Ainsi, les marchandises en question qui ne répondent pas à la définition des tôles fortes demeureront épargnées par les mesures. Qui plus est, Algoma a présenté certains éléments de preuve voulant que les tôles d’acier laminées à chaud dont l’épaisseur est inférieure à 80 pouces (± 2 030 mm) soient importées dans le but de contourner les mesures de sauvegarde définitives[89]. Deuxièmement, les volumes contingentaires et les droits frappant les importations hors contingent seront progressivement libéralisés (en mai 2020 et à nouveau en mai 2021) et cesseront entièrement de s’appliquer moins de 24 mois suivant la date de la présente ordonnance. Enfin, à l’intérieur du contingent, les importations de tôles lourdes ne sont soumises à aucune discipline de prix; hors contingent, l’effet des droits applicables peut être atténué par une réduction des prix à l’exportation[90].

93.              Au vu de ce qui précède, et malgré le fait que les marchandises en question étaient absentes du marché canadien au cours de la période visée par le réexamen, le Tribunal conclut qu’il est probable que les marchandises en question entrent au Canada en volumes importants au cours des 12 à 24 prochains mois advenant l’annulation de l’ordonnance.

Effets probables des marchandises sous-évaluées sur les prix

94.              Le Tribunal doit prendre en compte l’effet des marchandises sous-évaluées sur le prix des marchandises similaires et, plus particulièrement, doit déterminer si l’expiration de l’ordonnance mènera à la sous-cotation marquée ou à la baisse du prix de marchandises similaires, ou à la compression du prix de ces marchandises, en empêchant les augmentations de prix qui par ailleurs se seraient vraisemblablement produites pour ces marchandises.^[91] À cet effet, le Tribunal fait une distinction entre les effets des marchandises sous-évaluées sur les prix et tout autre effet qui pourrait vraisemblablement se produire en raison d’autres facteurs ayant un impact sur les prix.

95.              Le Tribunal rappelle, comme il en a été question ci-dessus dans la partie consacrée aux conditions du marché national, que les tôles d’acier laminées à chaud sont des produits de base vendus en fonction du prix, tous les autres critères ayant une importance égale. Ainsi, en supposant que les produits répondent aux spécifications souhaitées, le prix est le principal facteur qui guide la décision d’achat du consommateur.

96.              Algoma fait valoir que la branche de production nationale doit composer avec une pression importante et croissante provenant de plusieurs nouvelles sources étrangères, dont la Turquie, la Malaisie et Taïwan, qui vendent des volumes de plus en plus importants de tôles à faible prix sur le marché canadien, et que ces tôles entraînent une sous-cotation marquée des prix de vente de la branche de production nationale. Algoma soutient que, si l’ordonnance est annulée, les producteurs des pays visés devront faire concurrence à ces sources à faible prix pour récupérer des ventes et des parts de marché au Canada.

97.              Puisque les marchandises en question étaient absentes du marché canadien au cours de la période visée par le réexamen, le Tribunal n’est pas en mesure de comparer les prix des marchandises en question importées au Canada avec les prix des marchandises non visées et des marchandises similaires. Cela dit, les éléments de preuve au dossier corroborent l’affirmation d’Algoma voulant que les importations de tôles d’acier laminées à chaud à faible prix provenant de la Turquie, de la Malaisie et de Taïwan entraînent une sous-cotation des prix de vente de la branche de production nationale. En fait, les renseignements que les différents importateurs ont fournis dans leurs réponses au questionnaire montrent qu’à chaque période de la période visée par le réexamen, sauf la période intermédiaire de 2019, les prix de vente unitaires moyens des tôles d’acier laminées à chaud importées de la Turquie, de la Malaisie ou de Taïwan étaient inférieurs aux prix de vente unitaires moyens de la branche de production nationale[92]. Additionnées, les importations provenant de ces trois pays représentent environ la moitié du total des importations de tôles d’acier laminées à chaud provenant de pays autres que les États‑Unis au cours de la période visée par le réexamen[93]. Il convient de rappeler que la part des importations totales que représentent les importations provenant de pays autres que les États‑Unis s’est considérablement accrue au cours de la période visée par le réexamen[94].

98.              En outre, Algoma a présenté des éléments de preuve sur certains comptes et transactions pour faire état de la concurrence récente des marchandises à faible prix provenant des trois pays susmentionnés et également de l’Inde et du Maroc, qui ont entraîné une sous-cotation marquée de ses propres prix[95].

99.              Par conséquent, le Tribunal conclut qu’advenant l’annulation de l’ordonnance, les marchandises en question devraient faire concurrence aux tôles d’acier laminées à chaud issues de ces sources à faible prix pour obtenir une part de marché et, donc, feraient un retour sur le marché canadien à des prix encore plus bas, vraisemblablement. Ce résultat est également étayé par les éléments de preuve au dossier selon lesquels les marchandises en question auraient mené à la sous-cotation des prix de vente de la branche de production nationale et des prix de vente des importations provenant de la Turquie, de la Malaisie et de Taïwan si, au cours de la période visée par le réexamen, elles avaient été exportées au Canada et vendues sur le marché canadien.

100.          Le Tribunal est arrivé à cette conclusion après avoir consulté la base de données Comtrade des Nations unies afin d’obtenir les données sur les prix à l’exportation pour chacun des pays visés, converti ces prix en dollars canadiens en fonction des taux de change annuels moyens de la Banque du Canada, puis ajouté un montant raisonnable pour le fret et la marge de l’importateur[96]. Cet exercice a généré des prix de vente nettement inférieurs aux prix de vente unitaires moyens de la branche de production nationale au cours de la période visée par le réexamen et aussi des prix inférieurs aux prix de vente unitaires moyens des importations provenant de la Turquie, de la Malaisie et de Taïwan, à l’exception des prix de l’un des pays visés pendant une des périodes de la période visée par le réexamen.

101.          Bien que l’imposition de droits hors contingent en application des mesures de sauvegarde définitives entraînerait vraisemblablement une hausse des prix de vente des marchandises en question sur le marché canadien, l’ampleur de la sous-cotation dont il a été question ci-dessus mènerait tout de même à des prix qui, dans certains cas, seraient inférieurs aux prix de vente unitaires moyens de la branche de production nationale, et qui, dans la plupart des cas, seraient inférieurs aux prix de vente unitaires moyens des laminoirs nationaux. Bien entendu, pour que des droits hors contingent s’appliquent, il faudrait d’abord que le contingent soit rempli pour la période visée, que les importations répondent à la définition de produit des tôles lourdes et que les marchandises arrivent au Canada avant le 24 octobre 2021. De toute manière, comme le volume contingentaire et les droits hors contingent seront progressivement libéralisés, l’incidence des mesures de sauvegarde définitives s’atténuera avec le temps[97]. Les exportateurs seront également incités à réduire davantage leurs prix pour annuler l’incidence des droits hors contingent et demeurer compétitifs avec les autres sources.

102.          Selon M. Brandow, il est raisonnable de prévoir que le prix de la branche de production nationale serait abaissé de 50 $ à 100 $ la tonne métrique par rapport au prix qui serait autrement pratiqué advenant l’annulation de l’ordonnance[98]. Bien que cette projection n’ait pas été remise en doute, étant donné l’absence d’observations à l’encontre de la prorogation de l’ordonnance, l’appréciation de la preuve au dossier et l’analyse du Tribunal montrent que, dans les circonstances actuelles, cette projection est raisonnable.

103.          Au vu de ce qui précède, le Tribunal conclut que le dumping des marchandises en question aurait vraisemblablement des effets nuisibles importants sur les prix, nommément la sous-cotation et la baisse des prix, au cours des 12 à 24 prochains mois advenant l’annulation de l’ordonnance.

Incidence probable des marchandises sous-évaluées sur la branche de production nationale

104.          Le Tribunal évaluera maintenant l’incidence probable des volumes et des prix mentionnés ci-dessus sur la branche de production nationale si l’ordonnance est annulée^[99], en tenant compte du rendement probable de la branche de production nationale dans l’éventualité où l’ordonnance serait prorogée, comme il en a été question ci-dessus. Dans le cadre de cette analyse, le Tribunal fait une distinction entre l’incidence probable des marchandises sous-évaluées et l’incidence probable de tout autre facteur qui agit ou qui pourrait vraisemblablement agir sur la branche de production nationale^[100].

105.          Algoma soutient avoir déposé, avec Evraz, SSAB, Nova, Del Metals et Janco, des documents qui étayent manifestement le point de vue selon lequel l’annulation de l’ordonnance entraînera la reprise du dommage causé à une proportion majeure de la branche de production nationale[101]. Globalement, ces producteurs nationaux sont du même avis; advenant l’annulation de l’ordonnance, la branche de production nationale devra composer avec une baisse des ventes et des prix, ce qui aura une incidence négative sur sa santé financière.

106.          Le rapport d’enquête du Tribunal fait état d’améliorations des marges brutes et des revenus nets de la branche de production nationale au cours de la période visée par le réexamen[102], ce qui s’explique en bonne partie par le raffermissement des prix, comme il en a été question ci-dessus. Cela dit, le déclin marqué du prix des tôles d’acier laminées à chaud sur le marché canadien depuis la fin de la période visée par le réexamen et la faible croissance de la demande attendue au cours des 12 à 24 prochains mois rendent la branche de production nationale plutôt vulnérable à toute pression accrue qui découlerait de l’importation probable de volumes importants des marchandises en question à bas prix advenant l’annulation de l’ordonnance.

107.          Compte tenu de la baisse supplémentaire des prix à laquelle il y aurait lieu de s’attendre à la suite de l’annulation de l’ordonnance, le Tribunal conclut que la branche de production nationale reviendrait à une situation financière sensiblement dégradée, même avant prise en compte de l’incidence négative d’une éventuelle perte de volume. Dans un scénario où la branche de production nationale tente de résister au recul des prix, ou d’y résister au moins partiellement, les ventes des marchandises en question se substitueraient vraisemblablement à des volumes importants de marchandises de la production nationale. Étant donné que la branche de production nationale a une forte capacité excédentaire, aux effets négatifs prévus sur les prix s’ajouteraient l’incidence financière d’une réduction des volumes de production et la perte de part de marché correspondante.

108.          Parmi les autres effets négatifs qu’aurait l’annulation de l’ordonnance, soulignons notamment des mises à pied temporaires, voire permanentes, ainsi qu’une réduction ou un report des investissements actuellement prévus, qui sont nécessaires pour que la branche de production nationale demeure concurrentielle et viable[103].

109.          Ayant tenu compte de l’incidence des facteurs autres que le dumping dans son analyse du rendement probable de la branche de production nationale advenant la prorogation de l’ordonnance, et ayant pris soin de ne pas attribuer aux marchandises en question des effets négatifs qu’auraient vraisemblablement de tels facteurs sur la branche de production nationale, le Tribunal conclut que la reprise du dumping des marchandises en question causerait vraisemblablement, en soi, un dommage sensible à la branche de production nationale au cours des 12 à 24 prochains mois.

DÉCISION

110.          Par conséquent, aux termes de l’alinéa 76.03(12)b) de la LMSI, le Tribunal proroge par les présentes son ordonnance concernant les marchandises en question.

Peter Burn                               
Peter Burn
Membre présidant

Georges Bujold                       
Georges Bujold
Membre

Cheryl Beckett                        
Cheryl Beckett
Membre