Réexamen relatif à l’expiration no RR-2017-004 Tôles d’acier au carbone laminées à chaud

Ordonnance et motifs rendus le jeudi 9 août 2018

 

TABLE DES MATIÈRES

ORDONNANCE. i

EXPOSÉ DES MOTIFS. 1

INTRODUCTION.. 1

PRODUIT. 2

Définition des produits. 2

Renseignements additionnels sur les produits. 2

Procédé de fabrication. 3

Utilisations des produits. 3

Commercialisation et distribution. 3

POSITION DES PARTIES. 3

CADRE LÉGISLATIF. 4

MARCHANDISES SIMILAIRES ET CATÉGORIES DE MARCHANDISE. 4

Marchandises similaires. 4

Catégories de marchandise. 5

BRANCHE DE PRODUCTION NATIONALE. 5

ANALYSE DE LA PROBABILITÉ DE DOMMAGE. 6

Évolution des conditions de marché. 7

Rendement probable de la branche de production nationale si l’ordonnance est prorogée. 9

Rendement probable de la branche de production nationale si l’ordonnance est annulée. 11

 

EU ÉGARD À un réexamen relatif à l’expiration, aux termes du paragraphe 76.03(3) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, de l’ordonnance rendue le 8 janvier 2013, dans le cadre du réexamen relatif à l’expiration n^o RR-2012-001, par le Tribunal canadien du commerce extérieur, concernant des

TÔLES D’ACIER AU CARBONE LAMINÉES À CHAUD ORIGINAIRES OU EXPORTÉES DE LA RÉPUBLIQUE POPULAIRE DE CHINE

ORDONNANCE

Le Tribunal canadien du commerce extérieur, conformément au paragraphe 76.03(3) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, a procédé au réexamen relatif à l’expiration de son ordonnance rendue le 8 janvier 2013, dans le cadre du réexamen relatif à l’expiration n^o RR-2012-001, concernant le dumping de tôles d’acier au carbone laminées à chaud et de tôles d’acier allié résistant à faible teneur, n’ayant subi aucun autre complément d’ouvraison que le laminage à chaud, traitées ou non à la chaleur, coupées à longueur, d’une largeur variant de 24 po (+/- 610 mm) à 152 po (+/- 3 860 mm) inclusivement, et d’une épaisseur variant de 0,187 po (+/- 4,75 mm) à 4 po (+/- 101,6 mm) inclusivement, mais à l’exclusion des tôles devant servir à la fabrication de tuyaux ou de tubes (aussi appelées « feuillards »), des tôles en bobines, des tôles dont la surface présente par intervalles un motif laminé en relief (aussi appelées « tôles de plancher ») et des tôles fabriquées selon les spécifications A515 et A516M/A516 de l’American Society for Testing and Materials, nuance 70 (aussi appelées « tôles pour appareils à pression ») d’une épaisseur supérieure à 3,125 po (+/- 79,3 mm), originaires ou exportées de la République populaire de Chine.

Aux termes de l’alinéa 76.03(12)b) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, le Tribunal canadien du commerce extérieur proroge par les présentes son ordonnance concernant les marchandises susmentionnées.

Rose Ritcey                            
Rose Ritcey
Membre présidant

Jean Bédard                            
Jean Bédard
Membre

Peter Burn                               
Peter Burn
Membre

Date de l’audience :                                               le 28 mai 2018

Membres du Tribunal :                                          Rose Ritcey, membre présidant
Jean Bédard, membre
Peter Burn, membre

Personnel de soutien :                                            Peter Jarosz, conseiller juridique
Gayatri Shankarraman, analyste principale
Josée St-Amand, analyste
Grant MacDougall, analyste

PARTICIPANTS :

Producteurs nationaux	Conseillers/représentants
Essar Steel Algoma Inc. SSAB Central Inc.	Benjamin P. Bedard Linden Dales Shannel J. Rajan Manon Carpentier Carly Haynes
Evraz Inc. NA Canada	Christopher J. Kent Christopher J. Cochlin Andrew M. Lanouette Cynthia Wallace

 

Syndicat	Conseiller/représentant
Syndicat des Métallos	Craig Logie

Veuillez adresser toutes les communications au :

Greffier
Secrétariat du Tribunal canadien du commerce extérieur
15^e étage
333, avenue Laurier Ouest
Ottawa (Ontario) K1A 0G7

Téléphone : 613-993-3595
Télécopieur : 613-990-2439
Courriel : tcce-citt@tribunal.gc.ca

 

EXPOSÉ DES MOTIFS

INTRODUCTION

1.                  Il s’agit d’un réexamen relatif à l’expiration, aux termes du paragraphe 76.03(3) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation[1], de l’ordonnance rendue par le Tribunal canadien du commerce extérieur (le Tribunal) le 8 janvier 2013 dans le cadre du réexamen relatif à l’expiration n^o RR-2012-001, prorogeant son ordonnance rendue le 9 janvier 2008 dans le cadre du réexamen relatif à l’expiration n^o RR-2007-001, prorogeant, avec modification, ses ordonnances rendues le 10 janvier 2003 dans le cadre du réexamen relatif à l’expiration n^o RR-2001-006, prorogeant, avec modification, ses conclusions rendues le 27 octobre 1997 dans le cadre de l’enquête n^o NQ-97-001, concernant le dumping de tôles d’acier au carbone laminées à chaud originaires ou exportées de la République populaire de Chine (Chine) (les marchandises en question).

2.                  Le Tribunal a amorcé le présent réexamen relatif à l’expiration le 3 octobre 2017. Le 4 octobre 2017, l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a ouvert une enquête relative au réexamen relatif à l’expiration pour déterminer si l’expiration de l’ordonnance causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping des marchandises en question.

3.                  Le 2 mars 2018, l’ASFC a déterminé, aux termes de l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI, que l’expiration de l’ordonnance causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping des marchandises en question.

4.                  Le 5 mars 2018, à la suite de la décision rendue par l’ASFC, le Tribunal a entamé son réexamen relatif à l’expiration, aux termes du paragraphe 76.03(10) de la LMSI, afin de déterminer si l’expiration de l’ordonnance causerait vraisemblablement un dommage, et a fait parvenir des questionnaires à des producteurs nationaux potentiels (aciéries et centres de service nationaux), à des importateurs potentiels et à des producteurs étrangers potentiels.

5.                  La période d’enquête du présent réexamen relatif à l’expiration consiste en trois années calendaires, soit 2015, 2016 et 2017. Le Tribunal a fait parvenir le questionnaire à l’intention des aciéries et centres de service nationaux à deux aciéries nationales potentielles et à 17 centres de service[2]. Deux aciéries nationales et neuf centres de service ont répondu[3]. Ces réponses ont été utilisées dans la préparation du rapport d’enquête. De plus, le Tribunal a fait parvenir le questionnaire à l’intention des importateurs à 17 importateurs potentiels et a reçu 11 réponses de la part d’entreprises affirmant importer les marchandises en question et/ou des marchandises répondant à la définition du produit provenant d’autres pays que la Chine. Enfin, le Tribunal a fait parvenir le questionnaire à l’intention des producteurs étrangers à 27 producteurs étrangers potentiels mais n’a reçu aucune réponse de ceux-ci.

6.                  Les participants sont tous en faveur de la prorogation de l’ordonnance, c’est-à-dire Essar Steel Algoma Inc. (Essar Algoma), SSAB Central Inc. (SSAB), Evraz Inc. NA Canada (Evraz) et le Syndicat des Métallos, et ont déposé des observations à l’appui. Aucune autre partie ne s’est opposée à la prorogation de l’ordonnance et le Tribunal n’a reçu aucune demande d’information ni de demande d’exclusion de produits[4]. Avec le consentement des parties appuyant la prorogation de l’ordonnance, le 28 mai 2018, le Tribunal a statué sur le réexamen relatif à l’expiration sur la foi des documents versés au dossier.

7.                  Le dossier comprend l’ensemble des documents déposés auprès du Tribunal ou acceptés pour dépôt par celui-ci, dont les documents suivants de l’ASFC : le rapport protégé du réexamen relatif à l’expiration, l’énoncé des motifs non confidentiels, l’index des renseignements contextuels et des documents connexes. Il comprend aussi les communications écrites du Tribunal, l’avis de réexamen relatif à l’expiration du Tribunal, les réponses non confidentielles et confidentielles aux questionnaires, les versions non confidentielle et confidentielle du rapport d’enquête préparé pour le réexamen, les déclarations de témoins et d’autres pièces, la liste des pièces et l’ordonnance du Tribunal, l’exposé des motifs ainsi que les versions non confidentielle et confidentielle du rapport du personnel préparé pour le réexamen relatif à l’expiration n^o RR-2012-001 et les révisions qui y ont été apportées.

8.                  Les pièces non confidentielles ont été mises à la disposition des parties intéressées; les pièces confidentielles n’ont été fournies qu’aux conseillers juridiques qui avaient déposé un acte de déclaration et d’engagement en matière de confidentialité auprès du Tribunal à l’égard de ces renseignements.

PRODUIT

Définition des produits

9.                  Les produits visés par le présent réexamen relatif à l’expiration sont définis comme des tôles d’acier au carbone laminées à chaud et des tôles d’acier allié résistant à faible teneur, n’ayant subi aucun autre complément d’ouvraison que le laminage à chaud, traitées ou non à la chaleur, coupées à longueur, d’une largeur variant de 24 po (+/- 610 mm) à 152 po (+/- 3 860 mm) inclusivement, et d’une épaisseur variant de 0,187 po (+/- 4,75 mm) à 4 po (+/- 101,6 mm) inclusivement, mais à l’exclusion des tôles devant servir à la fabrication de tuyaux ou de tubes (aussi appelées « feuillards »), des tôles en bobines, des tôles dont la surface présente par intervalles un motif laminé en relief (aussi appelées « tôles de plancher ») et des tôles fabriquées selon les spécifications A515 et A516M/A516 de l’American Society for Testing and Materials (ASTM), nuance 70 (aussi appelées « tôles pour appareils à pression ») d’une épaisseur supérieure à 3,125 po (+/- 79,3 mm), originaires ou exportées de la Chine.

Renseignements additionnels sur les produits

10.              La fabrication des tôles d’acier laminées à chaud répond à certaines spécifications de l’Association canadienne de normalisation (CSA) ou de l’ASTM, ou à des spécifications équivalentes.

11.              La spécification CSA G40.21 vise l’acier devant servir à des fins de construction générales. Dans l’ASTM, par exemple, la spécification A36M/A36 comprend les tôles de construction; la spécification A572M/A572 comprend les tôles d’acier allié résistant à faible teneur et la spécification A516M/A516 comprend les tôles pour appareils à pression. Les spécifications de l’ASTM, telles que les spécifications ASTM A6/A6M et A20/A20M, permettent certains écarts de dimensions.

12.              Il convient de noter que les dimensions métriques équivalentes dans la définition des produits sont des chiffres arrondis, tel qu’indiqué par le symbole « +/- ».

Procédé de fabrication

13.              Même si certains détails varient d’une aciérie à l’autre, le procédé de production des tôles à partir de l’acier liquide comprend généralement les étapes suivantes : la production d’une brame, le décalaminage, le laminage, le dressage et la coupe à dimension; les tôles sont ensuite soumises à des essais et expédiées. Les tôles peuvent être traitées thermiquement, ce traitement pouvant comprendre le recuit, la normalisation, la stabilisation, le refroidissement, la trempe ou des combinaisons de ces opérations.

14.              Les tôles produites directement en forme rectangulaire sont désignées dans l’industrie sidérurgique par l’expression « tôles en feuilles » et peuvent être produites à toute épaisseur visée par la définition du produit. Les tôles en forme rectangulaire peuvent aussi être produites à partir de tôles en bobines qui sont ensuite coupées à longueur. On parle alors de « tôles coupées à partir de bobines » ou de « tôles coupées à longueur », et ces tôles peuvent avoir une épaisseur n’excédant pas 1 po[5]. Les tôles coupées à longueur font partie des tôles incluses dans la définition des marchandises en question et celle des marchandises similaires.

Utilisations des produits

15.              Les marchandises en question et les marchandises similaires ont de nombreuses utilisations, dont les principales sont la fabrication de wagons de chemin de fer, de réservoirs de stockage pour le pétrole et le gaz, de machinerie lourde de construction, de machines agricoles, de ponts, de bâtiments industriels, de tours à bureaux, de pièces d’automobiles et de camions, de navires et de chalands, et d’appareils à pression.

Commercialisation et distribution

16.              Les tôles d’acier au carbone produites au pays sont vendues directement aux utilisateurs finals, comme les grands fabricants et les manufacturiers de pièces, ainsi qu’à des centres de service qui peuvent revendre les tôles à des dimensions standard ou offrir à leurs clients des services de coupe sur mesure. Les tôles d’acier au carbone sont importées par des centres de service, de grands utilisateurs finals, ou des grossistes ou courtiers vendant aux centres de service et aux petits utilisateurs finals. Les importateurs peuvent se procurer le produit à la suite d’une demande d’un client ou se procurer le produit et communiquer ensuite avec des clients afin d’obtenir des commandes.

POSITION DES PARTIES

17.              L’argument principal des parties en faveur de la prorogation de l’ordonnance tient à ce que cette dernière devrait être prorogée en raison du caractère vulnérable de la branche de production nationale, ainsi que de la capacité excédentaire et de la vocation exportatrice de la branche de production chinoise de tôles. Essar Algoma, dans les éléments de preuve et arguments qu’elle a fournis, a mis l’accent sur les 12 à 18 prochains mois en raison du caractère volatile des marchés canadien et mondial de tôles, et elle a également appuyé la réalisation d’une analyse de 18 à 24 mois, comme le Tribunal l’a conclu dans le précédent réexamen[6].

18.              Essar Algoma a convenu que la branche de production nationale inclut les aciéries et les centres de services à titre de producteurs nationaux de marchandises similaires[7].

19.              Comme il est mentionné ci-dessus, aucune observation contestant la prorogation de l’ordonnance n’a été formulée.

CADRE LÉGISLATIF

20.              Aux termes du paragraphe 76.03(10) de la LMSI, le Tribunal doit déterminer si l’expiration des conclusions causera vraisemblablement un dommage ou un retard à la branche de production nationale[8].

21.              De plus, aux termes du paragraphe 76.03(12) de la LMSI, le Tribunal doit rendre une ordonnance en vue soit d’annuler l’ordonnance du réexamen relatif à l’expiration n^o RR-2012-001 s’il conclut que l’expiration des conclusions ne causera vraisemblablement pas de dommage, soit de proroger les conclusions, avec ou sans modifications, s’il conclut que l’expiration de l’ordonnance causera vraisemblablement un dommage.

22.              Avant de procéder à son analyse concernant la probabilité de dommage, le Tribunal doit d’abord déterminer quelles marchandises constituent des « marchandises similaires » et ensuite déterminer quels producteurs nationaux constituent la « branche de production nationale » aux fins de son analyse.

MARCHANDISES SIMILAIRES ET CATÉGORIES DE MARCHANDISE

23.              Pour que le Tribunal puisse déterminer si la reprise ou la poursuite du dumping des marchandises en question causera vraisemblablement un dommage sensible aux producteurs nationaux de marchandises similaires, il doit déterminer quelles marchandises produites au pays, s’il y en a, constituent des marchandises similaires par rapport aux marchandises en question. Le Tribunal doit également évaluer s’il y a plus d’une catégorie de marchandise parmi les marchandises en question et les marchandises similaires[9].

Marchandises similaires

24.              Le paragraphe 2(1) de la LMSI définit les « marchandises similaires » comme suit :

a) marchandises identiques aux marchandises en cause ;

b) à défaut, marchandises dont l’utilisation et les autres caractéristiques sont très proches de celles des marchandises en cause.

25.              Pour trancher la question des marchandises similaires lorsque les marchandises ne sont pas en tous points identiques aux marchandises en question, le Tribunal tient généralement compte de divers facteurs, dont les caractéristiques physiques des marchandises (comme leur composition et leur apparence) et leurs caractéristiques de marché (comme la substituabilité, les prix, les circuits de distribution, les utilisations finales et la question de savoir si les marchandises répondent aux mêmes besoins des clients)[10].

26.              Dans la décision Tôles VIII, Essar Algoma, l’une des parties à la présente procédure, a déclaré que « les centres de service ont tendance à privilégier les tôles d’une largeur de 72 po ou moins, alors que la grande majorité de la production d’Essar Algoma est constituée de tôles d’acier laminées à chaud d’une largeur de 96 po ou plus »[11].

27.              Dans cette enquête, le Tribunal a estimé que la branche de production nationale, dans son ensemble, produit des tôles d’acier laminées à chaud de la même gamme que les marchandises en question[12]. Le Tribunal a aussi ajouté que « bien que les aciéries et les centres de services puissent produire des tôles de différentes largeurs, le Tribunal considère qu’ils constituent des producteurs de marchandises similaires »[13].

28.              Compte tenu de ce qui précède, et conformément à son approche de longue date par rapport à la présente question, le Tribunal est d’avis que les tôles d’acier laminées à chaud produites au pays dont la description est identique à celle des marchandises en question constituent, dans la présente instance, des marchandises similaires aux marchandises en question.

Catégories de marchandise

29.              Essar Algoma et SSAB ont fait valoir que les marchandises similaires constituent une seule catégorie de marchandises similaires aux marchandises en question. Tout comme pour la question des marchandises similaires, le Tribunal adopte depuis longtemps une approche selon laquelle les tôles produites au pays constituent une seule catégorie de marchandises. Ainsi, le Tribunal est d’avis qu’il y a une seule catégorie de marchandises et il a mené son analyse en conséquence.

BRANCHE DE PRODUCTION NATIONALE

30.              Le paragraphe 2(1) de la LMSI définit « branche de production nationale » comme suit :

[...] l’ensemble des producteurs nationaux de marchandises similaires ou les producteurs nationaux dont la production totale de marchandises similaires constitue une proportion majeure de la production collective nationale des marchandises similaires. Peut toutefois en être exclu le producteur national qui est lié à un exportateur ou à un importateur de marchandises sous-évaluées ou subventionnées, ou qui est lui-même un importateur de telles marchandises.

31.              Le Tribunal doit donc déterminer s’il est probable qu’un dommage soit causé aux producteurs nationaux dans leur ensemble ou aux producteurs nationaux dont la production représente une proportion majeure de la production totale de marchandises similaires[14].

32.              Dans des décisions antérieures, comme la décision Tôles VIII, le Tribunal a décidé que la branche de production nationale de tôles inclut les centres de service. Une telle position est appuyée par Essar Algoma dans les observations qu’elle a formulées dans le cadre du présent réexamen relatif à l’expiration.

33.              Vu qu’il n’y a pas d’éléments de preuve contredisant la position du Tribunal, celui-ci conclut que la branche de production nationale constitue les producteurs nationaux, y compris les centres de service, pour lesquels la production collective de marchandises similaires constitue une « proportion majeure » de la production collective nationale de marchandises similaires.

34.              Il y a actuellement deux aciéries qui produisent des marchandises similaires, à savoir, Essar Algoma, de Sault-Sainte-Marie, en Ontario, et Evraz, de Régina, en Saskatchewan; les deux ont répondu au questionnaire à l’intention des aciéries/centres de service nationaux. De nombreux centres de services, situés un peu partout au Canada, produisent des marchandises similaires, à savoir Acier Nova Inc., Alliance Steel Corporation, Coilex Inc., Del Metals, Janco Steel Ltd., Russel Metals Inc.[15], Samuel, Son & Co. Limited, SSAB Central Inc. et Varsteel Limited, et ceux-ci ont tous répondu au questionnaire à l’intention des aciéries/centres de service nationaux. Bien que la majorité des centres de service produisent surtout des tôles de largeur inférieure et que les aciéries produisent surtout des tôles de largeur supérieure, ensemble, ils produisent une gamme complète de marchandises similaires qui sont en concurrence avec les marchandises en question correspondant à la même description, et ils peuvent être considérés comme une branche de production nationale unique.

35.              Les données du Tribunal couvrent à la fois les aciéries et tous les principaux centres de services connus par le Tribunal comme faisant partie du marché canadien. Le Tribunal est d’avis que les centres de services qui n’ont pas répondu sont vraisemblablement des entreprises de petite taille ayant une production et des volumes de ventes mineurs[16]. Le Tribunal est donc d’avis qu’il est en mesure de décider si un dommage sera vraisemblablement causé à une proportion majeure de la branche de la production nationale.

ANALYSE DE LA PROBABILITÉ DE DOMMAGE

36.              Un réexamen relatif à l’expiration est de nature prospective[17]. Par conséquent, les éléments de preuve recueillis pendant la période d’enquête, au cours de laquelle une ordonnance ou des conclusions étaient en vigueur, ne sont pertinents que dans la mesure où ils influent sur l’analyse prospective visant à déterminer si l’expiration de l’ordonnance ou des conclusions causera vraisemblablement un dommage[18].

37.              Il n’y a pas de présomption de dommage dans le cadre d’un réexamen relatif à l’expiration; les conclusions doivent être fondées sur des éléments de preuve positifs, en conformité avec la législation nationale et les exigences des accords de l’Organisation mondiale du commerce[19]. Dans le contexte d’un réexamen relatif à l’expiration, les éléments de preuve positifs peuvent comprendre des éléments de preuve fondés sur des faits antérieurs qui appuient des conclusions prospectives[20].

38.              Dans son évaluation de la probabilité de dommage, le Tribunal a constamment indiqué qu’il faut s’en tenir aux circonstances auxquelles on peut raisonnablement s’attendre à court et à moyen terme.

39.              En l’espèce, il n’y a pas de raison de s’écarter de la période d’analyse typique de 18 à 24 mois. Quoi qu’il en soit, la preuve de ce qui arrivera si l’ordonnance est annulée est claire, que la période soit celle plus courte ou celle plus longue.

40.              Le paragraphe 37.2(2) du Règlement sur les mesures spéciales d’importation[21] dresse la liste des facteurs dont le Tribunal peut tenir compte lorsqu’il évalue la probabilité de dommage dans les cas où l’ASFC a conclu à la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping. Les facteurs que le Tribunal estime pertinents dans le contexte du présent réexamen relatif à l’expiration sont analysés en détail ci-dessous.

41.              Pour les motifs exposés ci-dessous, le Tribunal a décidé de proroger son ordonnance – voici le résumé de ces motifs :

•         pendant la période d’enquête, alors que l’ordonnance était en vigueur, les parts de la branche de production nationale de ventes venant de la production interne de marchandises similaires dans le marché canadien se sont stabilisées dans un marché en croissance;

•         dans les prochains 18 à 24 mois, même si l’ordonnance est en vigueur, la branche de production nationale continuera d’affronter des obstacles; toutefois, sans l’ordonnance, la situation de la branche de production nationale serait bien pire;

•         considérant que la Chine a une énorme capacité de production de tôles et qu’elle est restreinte par des mesures commerciales dans plusieurs autres marchés clés, le Canada serait un marché encore plus attrayant pour les producteurs chinois en l’absence de droits imposés en vertu de la LMSI;

•         en l’absence d’une ordonnance en vigueur, comme les producteurs de la Chine devraient concurrencer les prix bas offerts par des pays non visés pour offrir les produits au plus bas prix, il y aurait bientôt une « course vers le bas » en matière de prix. Il en résulterait des dommages importants pour la branche de production nationale, y compris pour les centres de service.

Évolution des conditions de marché

42.              Afin d’évaluer les volumes et les prix probables des marchandises en question et leur incidence sur la branche de production nationale si l’ordonnance est annulée, le Tribunal se penche d’abord sur l’évolution des conditions des marchés international et national au cours de la période d’enquête[22].

43.              Il convient de souligner que, pendant la période d’enquête, il n’y a pas eu d’importations ou de ventes des importations de marchandises similaires dans le marché canadien. Les États-Unis demeurent incontestablement la source dominante des importations et de ventes des importations, même si cette source a baissé en 2017, lorsqu’on la compare à celle de 2016. Les importations et les ventes des importations d’autres pays ont augmenté en 2017, lorsqu’on les compare à 2016, car il y a eu une augmentation importante des volumes des importations et des ventes des importations provenant d’autres pays par les importateurs. Le Tribunal souligne que les ventes et/ou les achats des importations représentent près de la moitié du marché canadien en volume, ce qui constitue donc une part importante du marché.

44.              En outre, le rapport d’enquête établit que les ventes et les achats faits par les producteurs nationaux et importateurs de produits provenant d’autres pays sont toujours plus bas, sur le plan des valeurs unitaires, que les ventes et les achats d’importations faits des États-Unis.

Conditions du marché international

45.              En ce moment, il y a beaucoup d’incertitude dans le marché mondial des tôles en raison des mesures commerciales prises par les grands acteurs, notamment les États-Unis et l’Union européenne. Même si Essar Algoma reconnaît que l’économie mondiale s’est en quelque sorte améliorée pendant la période d’enquête, elle fait état d’une grande incertitude qui plane sur le marché de l’acier, même dans un avenir proche[23].

46.              Les données du Tribunal révèlent cette amélioration, le produit intérieur brut mondial (PIB) ayant augmenté d’au moins 3,1 p. 100 chacune des années de la période d’enquête[24]. De plus, la croissance du PIB de la Chine a été en moyenne de 6,8 p. 100 pendant la période d’enquête. La consommation apparente totale de la Chine et la production totale de laminoirs réversibles et de tôles en bobines, ainsi que les prix des tôles, ont tous connu des croissances en 2017, comparativement à 2016 et 2015[25].

47.              Toutefois, bien que les tendances prévisionnelles particulières aux laminoirs réversibles et aux tôles en bobines puissent être différentes, il est prévu que la consommation totale apparente et la production totale pourront décroître entre 2018 et 2020, comparativement aux niveaux de 2017. Selon les prévisions, il y aura également une baisse du prix des tôles produites par la Chine entre 2018 et 2020.

48.              Il demeure aussi une importante surcapacité mondiale et chinoise en ce qui concerne l’acier[26]. Malgré les efforts visant à réduire la capacité excessive, de nouveaux projets d’investissement visant à augmenter la capacité continuent d’être mis en branle, ou le seront, à l’échelle mondiale, au cours des prochaines années. La construction de navires, une importante source de demande de tôles, s’est effondrée pendant la période d’enquête et il n’est pas prévu qu’elle augmente de façon importante dans les années à venir[27].

Conditions de marché national

49.              Le rapport d’enquête montre que les centres de service sont maintenant des acteurs dominants dans le marché des tôles[28]. Bien que le Tribunal n’ait pas recueilli de données détaillées sur les centres de service pendant l’enquête de dommage originale ou lors des précédents réexamens relatifs à l’expiration, cela représente vraisemblablement un changement dans la composition du marché national par rapport aux procédures précédentes où les aciéries étaient les producteurs et les vendeurs dominants[29].

50.              Le marché canadien des tôles a crû et s’est assaini, en ce qui a trait respectivement aux volumes et aux prix. Cela ressort des données du marché pour 2017, lesquelles montrent le plus grand marché par volumes et les meilleurs prix moyens observés pendant la période d’enquête[30]. Les indicateurs économiques généraux et les indicateurs spécifiques aux tôles confirment cette tendance, avec une forte croissance dans des secteurs canadiens clés (énergie, fabrication de machines, permis de construire des bâtiments industriels) et une forte croissance des volumes de production de tôles en 2017[31].

51.              Le marché canadien des tôles est vraisemblablement plus grand qu’il ne l’était pendant le précédent réexamen, bien que les volumes du précédent réexamen soient certainement sous-évalués, parce qu’aucune donnée des centres de service (autre que SSAB) n’a été incluse dans le rapport d’enquête du précédent réexamen. Essar Algoma a présenté des données historiques pour la demande canadienne de laminoirs réversibles pour la période de 2008 à 2018[32]. Les données de l’ensemble des années de la période d’enquête du précédent réexamen relatif à l’expiration (2009 à 2011) montrent une augmentation de la demande; toutefois, la demande demeure à des niveaux moins élevés que les hauts niveaux qui ont existé jusqu’à la crise financière de 2008. Pour le présent réexamen relatif à l’expiration, les niveaux de la demande canadienne de laminoirs réversibles sont tous légèrement en dessous de ceux de 2011, mais sont en moyenne plus élevés que les niveaux moyens pour la période d’enquête du précédent réexamen relatif à l’expiration. En 2018, on s’attend à ce que la demande canadienne de laminoirs réversibles atteigne l’un des niveaux les plus élevés de l’histoire récente, mais qu’elle ne soit pas aussi élevée que celle atteinte à son sommet en 2008.

Rendement probable de la branche de production nationale si l’ordonnance est prorogée

52.              Le Tribunal examinera maintenant le rendement probable de la branche de production nationale si l’ordonnance était prorogée en tenant compte de son rendement récent[33]. Aux fins de cette analyse, le Tribunal tient compte d’autres facteurs que le dumping des marchandises en question qui ont ou qui pourraient avoir une incidence sur le rendement de la branche de production nationale à court et à moyen terme[34].

53.              Pendant la période d’enquête, le rendement de la branche de production nationale s’est amélioré au regard des indicateurs clés. Selon le rapport d’enquête, les profits de la branche de production nationale, l’emploi (en ce qui a trait au nombre d’employés, aux heures travaillées et aux salaires), la capacité de production réelle, la production et la capacité d’utilisation ont augmenté. De plus, les ventes de la production nationale et leurs valeurs unitaires ont aussi augmenté entre 2015 et 2017.

54.              Toutefois, la branche de production nationale n’a pas gagné de parts de marché dans le marché en expansion, et continue d’avoir d’importantes capacités excédentaires et des stocks en augmentation.

55.              Le Tribunal est d’avis que l’augmentation de la valeur unitaire des ventes de la production nationale en 2017, qui constitue le sommet en matière de prix pendant la période d’enquête, a permis d’aider la branche de production nationale à obtenir de meilleurs résultats financiers au niveau du revenu net maximal pendant ladite année, comparativement au début de la période d’enquête. Cela indique au Tribunal la sensibilité de la branche de production nationale à toute fluctuation des prix des marchandises similaires, notamment parce que les marchandises similaires sont des produits de base.

56.              Le Tribunal reconnaît que, dans une perspective d’avenir, même si l’ordonnance est en vigueur, la branche de production nationale sera confrontée à de nombreux obstacles et que la branche de production nationale peut en contrôler certains et pas d’autres. Ces obstacles sont entre autres : la restructuration d’Essar Algoma après la demande d’allègement qu’elle a présentée à ses créanciers aux termes de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies (LACC) en novembre 2015[35], le prix de la tôle, et l’incertitude entourant les mesures commerciales que prendront les États-Unis et d’autres pays ailleurs dans le monde.

57.              Essar Algoma a déclaré que l’une des raisons, et probablement la principale raison, de l’augmentation des prix est l’incertitude entourant les restrictions commerciales imposées par les États-Unis sur les produits de l’acier[36]. Le témoin d’Essar Algoma déclare qu’une telle incertitude a mené les consommateurs à acheter plus d’acier que d’habitude, en raison des inquiétudes relatives à un rétrécissement du marché américain de l’acier. Au moment de la publication du présent exposé des motifs, l’acier provenant du Canada, entre autres pays, est touché par l’article 232 relatif aux tarifs sur l’aluminium et l’acier. En raison des récentes mesures prises par les États-Unis, il est très probable que les producteurs de tôles d’autres pays se détournent des États-Unis, car ils n’ont plus un accès libre au marché américain. Vu les circonstances actuelles entourant l’article 232 relatif aux tarifs, le maintien de l’ordonnance permettra d’empêcher que les marchandises en question soient vendues sur le marché canadien à des prix injustes.

58.              Vu que selon le rapport d’enquête la valeur unitaire des ventes de la branche de production nationale était à son plus haut niveau en 2017, pendant la période d’enquête, que selon Essar Algoma les prix des tôles fabriquées au Canada ont connu un sommet en 2018 et qu’ils déclineront vraisemblablement d’ici 2020, la branche de production nationale sera vraisemblablement, quoi qu’il en soit, soumise à des pressions sur les prix dès la fin de 2018.

59.              En conséquence, le Tribunal est d’avis que l’ordonnance étant en vigueur, le rendement de la branche de production nationale sera vraisemblablement stable, mais pourrait diminuer comparativement à ce qu’il était pendant la période d’enquête.

Rendement probable de la branche de production nationale si l’ordonnance est annulée

Volume probable des importations des marchandises sous-évaluées si l’ordonnance est annulée

60.              Aux termes de l’alinéa 37.2(2)a) du Règlement, le Tribunal doit prendre en compte le volume probable des marchandises sous-évaluées advenant l’expiration de l’ordonnance et, tout particulièrement, si une augmentation importante du volume des importations des marchandises sous-évaluées, soit en quantité absolue, soit par rapport à la production ou à l’utilisation de marchandises similaires, est vraisemblable.

61.              L’examen du Tribunal portant sur le volume probable des importations des marchandises en question comprend le rendement probable de la branche de production étrangère, la possibilité pour les producteurs étrangers de produire les marchandises dans des installations servant actuellement à la production d’autres marchandises, les éléments de preuve indiquant l’imposition de mesures antidumping et/ou compensatoires par d’autres pays et la question de savoir si les mesures prises par d’autres pays causeront vraisemblablement le détournement au Canada des marchandises en question[37].

62.              Essar Algoma a déclaré qu’advenant l’expiration de l’ordonnance, les marchandises en question provenant de la Chine devraient concurrencer les prix les plus bas offerts dans le marché canadien afin de gagner des parts de marché. Essar Algoma a présenté des rapports d’activité des importations relativement à des tôles à prix bas provenant des nouvelles sources d’approvisionnement à l’étranger qui sont entrées au Canada. Essar Algoma déclare qu’une telle situation pourrait avoir une incidence importante sur elle. Le Tribunal reconnaît cette situation et est d’avis qu’elle pourrait non seulement toucher Essar Algoma, mais également l’ensemble de la branche de production nationale.

63.              Il n’y a pas eu d’importations des marchandises en question pendant la période d’enquête. Toutefois, le rapport d’enquête montre que les importations de tôles au Canada en provenance des États‑Unis et d’autres pays ont augmenté de 30 p. 100 entre 2015 et 2017.

64.              Certes, les aciéries nationales n’ont pas importé des tôles de n’importe quelle source, mais les centres de service ont importé de grands volumes de tôles pendant la période d’enquête, à la fois des États‑Unis et d’autres pays. Leurs importations totales ont augmenté d’environ 31 p. 100 pendant la période d’enquête en raison de l’augmentation des importations en provenance des États-Unis.

65.              En ce qui concerne les importateurs, qui constituent un grand pourcentage du volume des importations dans chacun des segments de la période d’enquête, leurs importations ont augmenté de 13 et de 15 p. 100 respectivement, en 2016 et 2017[38]. Les importations des importateurs d’autres pays ont augmenté de 91 p. 100 en 2017, une grande augmentation par rapport aux années précédentes[39]. L’augmentation substantielle des importations de pays autres que les États-Unis est mise en évidence par la part en pourcentage des producteurs et importateurs nationaux qui a atteint un sommet durant la période d’enquête en 2017, soit 29 p.100[40].

66.              De plus, Essar Algoma a déclaré que les marchandises en question provenant de la Chine entreraient à nouveau dans le marché canadien en quantités importantes en raison :

•         du risque de détournement de la part des autres pays en raison des mesures commerciales prises à l’égard de l’acier chinois (principalement en réponse aux mesures prises par les États-Unis en vertu de l’article 232);

•         de l’énorme capacité excédentaire de la Chine;

•         de l’orientation vers l’exportation des aciéries chinoises;

•         des volumes constants de tôles plus épaisses non visées provenant de la Chine et vendues au Canada[41].

67.              La preuve de l’énorme capacité excédentaire dans le marché mondial de l’acier, ainsi que dans le marché chinois, n’a pas été contestée.

68.              Essar Algoma a soumis des renseignements qui résument la production, la consommation et la capacité mondiale de tôles, ainsi que la consommation, la production et la capacité de la Chine, et a déclaré que la Chine contribue de façon importante à la capacité excédentaire[42]. En outre, la preuve, non contestée, démontre que dans d’autres marchés la demande est léthargique[43].

69.              Essar Algoma a déclaré que le secteur de la construction navale consomme une grande partie des tôles et que ce secteur est actuellement faible dans le monde, en particulier en Chine, ce qui pousse les producteurs de tôles de la Chine à chercher des marchés où ils peuvent écouler leurs produits[44]. De plus, l’exposition des tôles de la Chine à une concurrence accrue a eu un effet domino sur d’autres marchés, car les États-Unis et l’Union européenne ont fermé ou ferment l’accès à leurs marchés.

70.              Les producteurs de tôles chinois ont exporté des tôles plus épaisses non visées au Canada pendant la période d’enquête[45]. D’autres marchandises non visées de la Chine sont déjà présentes au Canada, par exemple, des tôles d’acier laminées à froid, des feuilles d’acier inoxydable et des tôles d’acier ou d’alliage traitées thermiquement. Les volumes croissants de ces produits, ainsi que les autres éléments de preuve évoqués ci-dessus, démontrent l’existence d’un intérêt continu et de canaux de distribution d’exportateurs chinois dans le marché canadien et convainquent le Tribunal que si l’ordonnance devait être annulée, il y aurait d’importants volumes d’importations des marchandises en question dans tout l’éventail de tailles[46].

71.              En conséquence, le Tribunal conclut que si l’ordonnance devait être annulée, il y aurait vraisemblablement une augmentation importante, en volumes relatifs et absolus, d’importations des marchandises en question au cours des prochains 18 à 24 mois.

Prix probables des marchandises sous-évaluées advenant l’annulation de l’ordonnance

72.              Le Tribunal doit déterminer si le dumping des marchandises en question entraînera vraisemblablement, de façon marquée, soit la sous-cotation des prix des marchandises similaires, soit la baisse de ces prix, soit la compression de ceux-ci en empêchant les augmentations de prix qui autrement se seraient vraisemblablement produites pour ces marchandises advenant l’expiration de l’ordonnance[47]. À cet égard, le Tribunal fait une distinction entre les effets des marchandises sous-évaluées sur les prix et les effets sur les prix qui découleraient vraisemblablement d’autres facteurs.

–        Les tôles sont sensibles aux fluctuations de prix

73.              Les tôles sont des produits de base, comme l’ont fait valoir Essar Algoma et l’United Steel Workers, et le Tribunal a souscrit à cette affirmation dans son précédent réexamen relatif à l’expiration, ainsi que dans la récente procédure NQ-2015-001 sur les tôles[48]. Les données du rapport d’enquête démontrent l’existence d’une concurrence fondée sur les prix dans le marché des tôles. Quand on observe les prix globaux des ventes de la production nationale, les données du rapport d’enquête démontrent qu’il y a sous‑cotation dans les importations provenant de pays non visés, autres que les États-Unis, en 2016 et 2017, de 1,5 p. 100 et 2,6 p. 100, respectivement[49].

74.              Bien qu’aucune marchandise en question n’ait été importée pendant la période d’enquête, l’augmentation importante des importations de marchandises à bas prix de pays autres que les États-Unis en 2017, en plus d’autres éléments de preuve exposée ci-dessous, convainquent le Tribunal que si l’ordonnance était annulée, les marchandises en question entreraient à nouveau dans le marché, à des prix proches aux  prix fixés par les chefs de file actuels, ou à des prix inférieurs à ceux-ci.

–        Les bas prix de produits provenant d’autres sources et de produits non visés

75.              D’autres éléments de preuve soumis par Essar Algoma et SSAB à l’appui de leurs arguments portant sur les prix probables si l’ordonnance était annulée sont les suivants :

•         les prix des importations de tôles de Taiwan, de la Turquie et de la Malaisie qui se situent bien en dessous des prix des aciéries et des centres de service nationaux[50];

•         les prix des importations de tôles épaisses non visées de la Chine qui se situent bien dessous des prix demandés par les aciéries pour des marchandises similaires[51];

•         les prix d’autres importants produits plats d’acier ordinaire (tôles d’acier laminées à froid et feuilles d’acier inoxydable) provenant de la Chine qui se situent bien en dessous des prix demandés par les aciéries nationales pour de tels produits[52].

76.              En ce qui a trait à ces trois éléments, le Tribunal fait les observations suivantes.

77.              Le Tribunal a souscrit à l’idée que les bas prix des importations de tôles provenant de pays autres que les États-Unis établissent le point en dessous duquel les prix des marchandises en question provenant de la Chine devraient être fixés pour être concurrentiels si les marchandises entraient au Canada. Ainsi, ils révèlent qu’un dommage sera vraisemblablement causé aux prix si l’ordonnance était annulée.

78.              Le volume croissant des importations de produits de tôles de niche non visés, tels que les tôles épaisses, témoigne d’un intérêt continu de la part des producteurs chinois quant au marché canadien des tôles et confirme la probabilité qu’ils vendraient les produits en question au Canada à des prix bas si l’ordonnance était annulée.

79.              Les exportations de la Chine à bas prix bas révèlent que les producteurs de ce pays continuent de vendre à des prix bas des produits d’acier plat partout dans le monde et le Tribunal n’a aucun motif de penser qu’il n’en serait pas ainsi en ce qui concerne les marchandises en question si l’ordonnance était annulée.

80.              Vu ce qui précède, une baisse des prix de 100 à 150 $ la tonne métrique (TM) a été prévue, selon une estimation prudente, par Essar Algoma, en cas d’annulation de l’ordonnance.

81.              Étant donné qu’il n’y a pas eu d’importations des marchandises en question pendant la période d’enquête, le Tribunal a mené une analyse de ce qu’auraient été les prix des tôles provenant de la Chine pendant la période d’enquête, et ce, au moyen d’éléments de preuve contenus dans le dossier. Premièrement, le Tribunal a fait une estimation du prix à la livraison des tôles chinoises importées au Canada au moyen de données provenant d’une publication industrielle provenant d’une tierce partie et des réponses au questionnaire à l’intention des importateurs visant à estimer le coût moyen de la livraison au Canada, compte tenu des importations des répondants provenant d’autres pays situés près de la Chine (Taiwan et la Corée du Sud). Deuxièmement, un prix estimé de livraison basé sur les frais imposés par les importateurs à leurs consommateurs a été ajouté pour arriver à la valeur des ventes nette rendue. Cette analyse donne à penser qu’il y aurait eu une baisse importante des prix des ventes de la production nationale (tant les aciéries que les centres de service) si ces marchandises avaient été exportées au Canada[53].

82.              Par conséquent, l’évaluation faite par le Tribunal de l’ensemble de la preuve et l’analyse effectuée par ce dernier montrent qu’il est fort probable qu’il y ait une baisse importante des prix dans la fourchette proposée par Essar Algoma si l’ordonnance est annulée.

83.              Le Tribunal conclut que si l’ordonnance est annulée, il y aura vraisemblablement des effets négatifs importants sur les prix au cours des 18 à 24 prochains mois.

Incidence probable sur la branche de production nationale advenant l’annulation de l’ordonnance

84.              Le Tribunal évaluera l’incidence probable des volumes et des prix dont il a été question ci-dessus sur la branche de production nationale si l’ordonnance est annulée[54], eu égard au rendement probable de la branche de production nationale si l’ordonnance est maintenue, comme cela fut exposé ci-dessus. Dans son analyse, le Tribunal distingue l’incidence probable des marchandises subventionnées de l’incidence probable de tout autre facteur touchant ou pouvant toucher la branche de production nationale[55].

85.              Les tableaux 51 et 52 du rapport d’enquête montrent que les répondants au questionnaire ont presque tous affirmé que le rendement de la branche de production nationale serait moins bon si l’ordonnance était annulée. Parmi les aciéries et les centres de service nationaux qui ont répondu aux prévisions publiques, les huit répondants ont tous déclaré que le rendement probable de la branche de production nationale diminuerait si l’ordonnance était annulée. Parmi les importateurs qui ont répondu aux prévisions publiques, les trois répondants ont tous indiqué que le rendement probable de la branche de production nationale diminuerait si l’ordonnance était annulée.

86.              Les données du Tribunal montrent une amélioration pendant la période d’enquête au niveau du revenu net global, et ce, en grande partie en raison de l’amélioration du prix des tôles en 2017. Toutefois, le gain net par unité en 2017 est tel que la branche de production nationale est très vulnérable aux baisses de prix[56].

87.              Compte tenu de la situation précaire de la branche de production nationale en 2017, telle qu’elle ressort du rapport d’enquête, la branche de production nationale pourrait revenir à une position financière moins favorable, même après une petite fraction de la baisse des prix envisagée, et cela même si l’incidence d’une perte de volumes n’est pas prise en compte.

88.              Le Tribunal est d’avis qu’avec le retour des marchandises en question sous-évaluées, l’amélioration des résultats financiers obtenue par la branche de production nationale pendant la période d’enquête serait entièrement inversée. De tels résultats causeraient indubitablement un dommage aux producteurs nationaux.

89.              Tous les indicateurs montrent que des volumes importants de la branche de production nationale seraient supplantés par les ventes des importations des produits en question si l’ordonnance était annulée. Il convient de souligner que l’ensemble de la branche de production nationale a une importante capacité excédentaire. Par conséquent, tout effet défavorable sur les prix serait accentué par l’incidence financière découlant de la perte de volumes de production[57]. Parmi les effets défavorables, mentionnons les difficultés de trésorerie et les réductions d’emplois.

90.              Après avoir tenu compte de l’incidence de facteurs autres que ceux relatifs au dumping dans son analyse de l’incidence sur la branche de production nationale si l’ordonnance était prorogée, le Tribunal conclut qu’il y aurait un retour de volumes importants des marchandises en question à de bas prix sous‑évalués si l’ordonnance était annulée, ce qui causerait vraisemblablement un dommage à la branche de production nationale.

91.              Aux termes de l’alinéa 76.03(12)b) de la LMSI et pour les motifs exposés ci-dessus, le Tribunal proroge son ordonnance, sans modification, concernant les marchandises en question.

Rose Ritcey                            
Rose Ritcey
Membre présidant

Jean Bédard                            
Jean Bédard
Membre

Peter Burn                               
Peter Burn
Membre