Enquête préliminaire de dommage no PI-2020-005 Barres d’armature pour béton

Décision rendue le lundi 25 janvier 2021 Motifs rendus le lundi 15 février 2021

 

TABLE DES MATIÈRES

DÉCISION PROVISOIRE DE DOMMAGE i

EXPOSÉ DES MOTIFS 1

INTRODUCTION 1

DÉFINITION DU PRODUIT 2

DÉCISION DE L’ASFC D’OUVRIR UNE ENQUÊTE 3

QUESTIONS PRÉLIMINAIRES 3

Période choisie par l’ASFC pour l’enquête de dumping et calcul des valeurs normales 3

Requête demandant la clôture de l’enquête relative à la Russie 4

Autres questions soulevées par les parties opposées 4

CADRE LÉGISLATIF 5

Norme de preuve établie par l’expression « indiquent, de façon raisonnable » 5

Facteurs relatifs au dommage et paramètres du cadre d’analyse 5

MARCHANDISES SIMILAIRES ET CATÉGORIES DE MARCHANDISE 6

BRANCHE DE PRODUCTION NATIONALE 6

CUMUL 7

ANALYSE DE DOMMAGE 8

Caractère approprié des comparaisons trimestrielles 8

Volume des marchandises sous-évaluées 9

Effets des marchandises sous-évaluées sur les prix 10

Incidence sur la branche de production nationale 11

Causalité et caractère sensible 13

ANALYSE DE MENACE DE DOMMAGE 14

Augmentation importante vraisemblable du volume des importations de marchandises sous-évaluées 14

Effet probable des marchandises sous-évaluées sur les prix 16

Incidence probable sur la branche de production nationale 17

CONCLUSION 17

 

EU ÉGARD À une enquête préliminaire de dommage, aux termes du paragraphe 34(2) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, concernant des :

BARRES D’ARMATURE POUR BÉTON

DÉCISION PROVISOIRE DE DOMMAGE

Le Tribunal canadien du commerce extérieur, aux termes du paragraphe 34(2) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, a procédé à une enquête préliminaire de dommage afin de déterminer si les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le dumping de barres d’armature crénelées pour béton en acier, laminées à chaud, en longueurs droites ou sous forme de bobines, souvent identifiées comme armature, de différents diamètres jusqu’à 56,4 millimètres inclusivement, de finitions différentes, excluant les barres rondes ordinaires et les produits de barres d’armature fabriqués, originaires ou exportées du Sultanat d’Oman et de la Fédération de Russie, a causé un dommage ou un retard, ou menace de causer un dommage, selon la définition de ces termes dans la Loi sur les mesures spéciales d’importation. La définition de produit exclut en outre « les armatures d’un diamètre de 10 mm (10M) produites selon la norme CSA G30 18.09 (ou selon des normes équivalentes) et revêtues de résine époxyde selon la norme ASTM A775/A 775M 04a (ou selon des normes équivalentes) en longueurs de 1 pied (30,48 cm) jusques et y compris 8 pieds (243,84 cm) ».

La présente enquête préliminaire de dommage fait suite à l’avis en date du 4 décembre 2020, selon lequel le président de l’Agence des services frontaliers du Canada avait ouvert une enquête concernant le présumé dumping dommageable des marchandises susmentionnées.

Aux termes du paragraphe 37.1(1) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, le Tribunal canadien du commerce extérieur détermine par la présente que les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le dumping des marchandises susmentionnées a causé un dommage ou un retard, ou menace de causer un dommage à la branche de production nationale.

L’exposé des motifs suivra à une date ultérieure.

Membres du Tribunal :	Peter Burn, membre présidant Cheryl Beckett, membre Georges Bujold, membre
Personnel de soutien :	Alain Xatruch, conseiller juridique Gayatri Shankarraman, analyste principale Rebecca Campbell, analyste Grant MacDougall, analyste

PARTICIPANTS :

Producteurs nationaux	Conseillers/représentants
AltaSteel Inc.	Benjamin P. Bedard Linden Dales Shannel J. Rajan Greg Landry Manon Carpentier
ArcelorMittal Long Products Canada, G.P.	Paul Conlin M. Drew Tyler Anne-Marie Oatway Lydia Blois Meagan Brae Vestby
Gerdau Ameristeel Corporation	Christopher J. Kent Gerry Stobo Christopher J. Cochlin Andrew M. Lanouette Marc McLaren-Caux Michael Milne Susana May Yon Lee Cynthia Wallace Andrew Paterson E. Melisa Celebican Jordan Lebold Alexander Hobbs
Max Aicher (North America) Limited	Jonathan O'Hara Chris Scheitterlein Lisa Page Thomas van den Hoogen
Importateurs/exportateurs/autres	Conseillers/représentants
Ministère du développement économique de la Fédération de Russie	Andrey Nakhabin
NLMK Group (Novolipetsk Steel)	Ekaterina Shteinberg
Mission commerciale russe au Canada (ambassade de Russie)	Valerii Maksimov
Syndicat des Métallos	Craig Logie Christopher Somerville Jacob Millar

Veuillez adresser toutes les communications à :

La greffière adjointe
Téléphone : 613-993-3595
Courriel : tcce-citt@tribunal.gc.ca

 

EXPOSÉ DES MOTIFS

INTRODUCTION

[1] Le 4 décembre 2020, aux termes du paragraphe 31(1) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation ^[1] , le président de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a, de sa propre initiative, ouvert une enquête sur le dumping potentiellement dommageable de certaines barres d’armature, souvent identifiées comme armature, originaires ou exportées du Sultanat d’Oman (Oman) et de la Fédération de Russie (Russie) (les marchandises en cause).

[2] Le 7 décembre 2020, à la suite de la décision de l’ASFC d’ouvrir une enquête, le Tribunal canadien du commerce extérieur a entrepris son enquête préliminaire de dommage, conformément au paragraphe 34(2) de la LMSI, afin de déterminer si les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le dumping des marchandises en cause a causé ou menace de causer un dommage à la branche de production nationale [2] .

[3] La présente enquête préliminaire de dommage suit de près la décision provisoire du Tribunal dans Barres d’armature III [3] selon laquelle les éléments de preuve indiquaient, de façon raisonnable, que le dumping de barres d’armature provenant d’Algérie, d’Égypte, d’Indonésie, d’Italie, de Malaisie, de Singapour et du Vietnam avait causé un dommage ou menaçait de causer un dommage à la branche de production nationale. Étant donné la prorogation de la phase préliminaire de l’enquête de l’ASFC sur le présumé dumping dommageable des barres d’armature provenant de ces pays, il était prévu au calendrier que la décision de l’ASFC de rendre une décision provisoire de dumping ou de mettre fin à l’enquête à l’égard de certaines marchandises, ou de toutes les marchandises, serait rendue au plus tard le 4 février 2021 [4] .

[4] Préalablement à Barres d’armature III, le Tribunal avait conclu dans Barres d’armature I ^[5] que le dumping de barres d’armature provenant de la Chine, de la Corée et de la Turquie, et le subventionnement de barres d’armatures provenant de la Chine, menaçaient de causer un dommage à la branche de production nationale. Il avait aussi conclu dans Barres d’armature II ^[6] que le dumping de barres d’armature provenant du Bélarus, du Territoire douanier distinct de Taiwan, Penghu, Kinmen et Matsu (Taipei chinois), de Hong Kong, du Japon, du Portugal et d’Espagne avait causé un dommage à la branche de production nationale. Plus récemment, dans l’Enquête de sauvegarde sur l’acier [7] , le Tribunal a conclu que l’importation de barres d’armature au Canada, de toutes provenances (à l’exception d’un petit nombre de pays exclus de l’enquête), n’avait pas causé de dommage grave et ne menaçait pas de causer un dommage grave à la branche de production nationale [8] . Les mesures de sauvegarde provisoires sur les barres d’armature, en vigueur depuis octobre 2018, ont donc été levées.

[5] Le Tribunal a reçu des observations appuyant une décision provisoire de dommage de la part des producteurs nationaux AltaSteel Inc. (AltaSteel), ArcelorMittal Long Products Canada, G.P. (AMLPC), Gerdau Ameristeel Corporation (Gerdau) et Max Aicher (North America) Limited (MANA). Bien qu’Ivaco Rolling Mills 2004 L.P. (Ivaco), aussi un producteur national, ait donné son consentement pour que ses renseignements soient versés au dossier [9] , elle n’a ni déposé d’observations ni autrement participé à la présente procédure. Le Tribunal a aussi reçu des observations appuyant une décision provisoire de dommage de la part du Syndicat des Métallos, qui représente un certain nombre de travailleurs employés par AltaSteel, AMLPC, Gerdau et Ivaco.

[6] Le Tribunal a reçu des observations s’opposant à une décision provisoire de dommage de la part de NLMK Group (Novolipetsk Steel) (NLMK) de la Russie, ainsi que de la part du ministère du Développement économique de la Fédération de Russie (MDÉ). [10]

[7] Le 25 janvier 2021, aux termes du paragraphe 37.1(1) de la LMSI, le Tribunal a déterminé que les éléments de preuve indiquaient, de façon raisonnable, que le dumping des marchandises en cause a causé un dommage ou menace de causer un dommage à la branche de production nationale. Les motifs de cette décision sont énoncés ci-après.

DÉFINITION DU PRODUIT

[8] L’ASFC a défini les marchandises en cause de la façon suivante [11] :

Barres d’armature crénelées pour béton en acier, laminées à chaud, en longueurs droites ou sous forme de bobines, souvent identifiées comme armature, de différents diamètres jusqu’à 56,4 millimètres inclusivement, de finitions différentes, excluant les barres rondes ordinaires et les produits de barres d’armature fabriqués, originaires ou exportées d’Oman et de la Russie.

Sont aussi exclues les armatures d’un diamètre de 10 mm (10M) produites selon la norme CSA G30 18.09 (ou selon des normes équivalentes) et revêtues de résine époxyde selon la norme ASTM A775/A 775M 04a (ou selon des normes équivalentes) en longueurs de 1 pied (30,48 cm) jusques et y compris 8 pieds (243,84 cm).

DÉCISION DE L’ASFC D’OUVRIR UNE ENQUÊTE

[9] L’ASFC a, de sa propre initiative, ouvert une enquête aux termes du paragraphe 31(1) de la LMSI car elle était d’avis que les éléments de preuve indiquaient que les marchandises en cause avaient fait l’objet de dumping et que ces éléments de preuve démontraient, de façon raisonnable, que le dumping avait causé un dommage ou menaçait de causer un dommage à la branche de production nationale [12] .

[10] Le Tribunal fait observer que l’ouverture de l’enquête de dumping en l’espèce fait suite au dépôt d’un dossier de renseignements auprès de l’ASFC par AltaSteel, AMLPC, Gerdau et MANA, le 1^er décembre 2020 [13] . Le dossier comprenait des énoncés de preuve et d’autres documents, ainsi qu’une demande voulant que l’ASFC examine les renseignements et entreprenne une enquête de dumping de sa propre initiative. L’importation alléguée d’importants volumes de barres d’armature à bas prix provenant d’Oman et de la Russie peu après l’ouverture de l’enquête Barres d’armatures III a motivé cette demande. Les producteurs nationaux étaient d’avis que cette situation démontrait manifestement que les importateurs avaient remplacé leur source d’approvisionnement afin d’éviter les droits antidumping et de continuer à offrir des barres d’armatures de sources étrangères à bas prix [14] .

[11] En utilisant les renseignements relatifs à la période choisie pour l’enquête de dumping, soit du 1^er juin 2020 au 30 novembre 2020, l’ASFC a estimé les marges de dumping et les volumes de marchandises sous-évaluées pour chacun des deux pays visés comme suit [15] :

QUESTIONS PRÉLIMINAIRES

Période choisie par l’ASFC pour l’enquête de dumping et calcul des valeurs normales

[12] Le MDÉ fait valoir que, même si la période visée par l’enquête de dumping de l’ASFC s’échelonne généralement sur 12 mois, en l’espèce, l’ASFC avait choisi une période de 6 mois, sans justification. Il allègue que cette période d’enquête plus courte avait été délibérément choisie par l’ASFC en vue de surévaluer le volume et la proportion des marchandises en cause provenant de la Russie. Le MDÉ a aussi signalé son désaccord avec le calcul des valeurs normales de l’ASFC.

[13] Comme le Tribunal l’a fait remarquer dans Barres d’armatures III, le calcul des valeurs normales dans le cadre d’une enquête, tout comme la période choisie pour l’enquête de dumping, sont des questions qui relèvent de la compétence exclusive de l’ASFC et ne peuvent donc pas être révisées ou examinées par le Tribunal dans le contexte d’une enquête préliminaire de dommage [16] .

Requête demandant la clôture de l’enquête relative à la Russie

[14] NLMK soutient que le volume de barres d’armature importées de la Russie au cours de la période visée par l’enquête de dumping était négligeable, car il représentait moins de 3 p. 100 du total des importations. Elle demande donc au Tribunal de clore son enquête par rapport à ces marchandises, conformément au paragraphe 42(4.1) de la LMSI.

[15] Le paragraphe 42(4.1) de la LMSI, selon lequel le Tribunal doit clore son enquête s’il conclut que le volume des marchandises sous-évaluées provenant d’un pays est négligeable, ne s’applique que dans le contexte des enquêtes définitives de dommage menées aux termes de l’article 42. Il appartient à l’ASFC de déterminer si elle doit mettre fin à une enquête en ce qui concerne un pays en particulier en raison des volumes négligeables des importations avant de rendre une décision provisoire [17] . Par conséquent, le Tribunal ne peut se pencher sur cette question à cette étape-ci de la procédure.

[16] Quoi qu’il en soit, comme l’ASFC l’a estimé à l’ouverture de son enquête, le volume des barres d’armature importées de la Russie durant la période visée par l’enquête de dumping représentait 5,9 p. 100 du total des importations de barres d’armature répondant à la définition au cours de cette période [18] . Ce pourcentage est supérieur au seuil relatif au caractère négligeable de 3 p. 100 prévu dans la LMSI ^[19] .

Autres questions soulevées par les parties opposées

[17] NLMK fait valoir qu’une augmentation du prix des barres d’armature découlant de l’imposition de droits antidumping atténuera les effets positifs des plans de soutien gouvernementaux et aura un effet disproportionné sur le secteur de la construction au Canada. Elle ajoute que la hausse des prix des barres d’armature rendrait les maisons moins abordables, particulièrement dans le contexte actuel où le revenu des ménages a souffert de la pandémie de COVID-19. Elle affirme en outre que la présente enquête est la quatrième enquête portant sur les barres d’armature menée dans les six dernières années, et la deuxième dans les trois derniers mois, et que cette succession d’enquêtes a entraîné une fermeture et une réglementation excessive du marché, ce qui diminue la concurrence.

[18] De façon similaire, le MDÉ allègue que la réglementation excessive du marché des barres d’armature au Canada mine la concurrence équitable et crée des conditions favorables à un abus de position dominante.

[19] Comme l’a déjà établi le Tribunal, son mandat dans le cadre d’une enquête préliminaire de dommage ne lui permet pas de prendre en considération des arguments ou des éléments de preuve portant sur l’incidence que pourrait avoir l’imposition potentielle de droits sur les utilisateurs finaux, sur les industries en aval ou sur la concurrence sur le marché de façon générale [20] . De tels éléments ne peuvent être examinés que dans le cadre d’une enquête d’intérêt public menée aux termes de l’article 45 de la LMSI, laquelle ne peut être ouverte qu’après que le Tribunal a conclu au dommage ou à une menace de dommage à l’issue de son enquête définitive de dommage aux termes de l’article 42.

CADRE LÉGISLATIF

[20] Le paragraphe 34(2) de la LMSI énonce le mandat du Tribunal en ce qui concerne les enquêtes préliminaires de dommage. Il prévoit que le Tribunal doit déterminer « si les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le dumping [...] des marchandises [en cause] a causé un dommage ou un retard ou menace de causer un dommage ».

Norme de preuve établie par l’expression « indiquent, de façon raisonnable »

[21] L’expression « indiquent, de façon raisonnable » n’est pas définie dans la LMSI, mais elle est comprise comme signifiant que les éléments de preuve n’ont pas à être « concluants ou probants selon la prépondérance des probabilités » [21] . La norme de preuve requise dans le cadre d’une enquête préliminaire de dommage est aussi moins élevée que celle qui s’applique lors d’une enquête définitive de dommage aux termes de l’article 42 de la LMSI [22] . En fait, à cette étape des procédures, le Tribunal ne dispose pas de tous les éléments de preuve et ceux dont il dispose sont beaucoup moins détaillés que lors d’une enquête définitive de dommage.

[22] Cependant, l’issue des enquêtes préliminaires de dommage ne doit pas être tenue pour acquise. [23] Le Tribunal doit être satisfait que les éléments de preuve au dossier sont positifs et suffisants pour appuyer une décision provisoire de dommage ou de menace de dommage. Ces éléments de preuve doivent répondre aux exigences de la LMSI et aux facteurs pertinents du Règlement sur les mesures spéciales d’importation [24] .

Facteurs relatifs au dommage et paramètres du cadre d’analyse

[23] Pour en arriver à sa décision provisoire de dommage, le Tribunal tient compte des facteurs de dommage et de menace de dommage énoncés à l’article 37.1 du Règlement, notamment le volume des importations de marchandises sous-évaluées, l’effet des marchandises sous-évaluées sur le prix des marchandises similaires, l’incidence économique des marchandises sous-évaluées sur la branche de production nationale et, s’il existe un dommage ou une menace de dommage, la question de savoir s’il existe un lien de causalité entre le dumping des marchandises et le dommage ou la menace de dommage.

[24] Cependant, avant d’examiner s’il y a preuve de dommage et de menace de dommage, le Tribunal doit définir certains paramètres du cadre d’analyse. Plus précisément, le Tribunal doit déterminer quelles marchandises produites par la branche de production nationale constituent des « marchandises similaires » par rapport aux marchandises en cause, s’il existe plus d’une catégorie de marchandise et quelle branche de production nationale produit ces marchandises similaires. Il en est ainsi parce que le paragraphe 2(1) de la LMSI définit « dommage » comme « dommage sensible causé à une branche de production nationale » et « branche de production nationale » comme « l’ensemble des producteurs nationaux des marchandises similaires ou les producteurs nationaux dont la production totale de marchandises similaires constitue une proportion majeure de la production collective nationale des marchandises similaires ».

[25] Comme les marchandises en cause sont originaires ou exportées de plus d’un pays, le Tribunal doit aussi déterminer s’il évaluera les effets cumulatifs du dumping des marchandises en cause provenant de tous les pays visés (c.-à-d. s’il effectuera une seule analyse de dommage ou une analyse distincte pour chacun des deux pays visés).

MARCHANDISES SIMILAIRES ET CATÉGORIES DE MARCHANDISE

[26] Le paragraphe 2(1) de la LMSI définit les « marchandises similaires » par rapport aux autres marchandises de la façon suivante : « a) marchandises identiques aux marchandises en cause; b) à défaut, marchandises dont l’utilisation et les autres caractéristiques sont très proches de celles des marchandises en cause ».

[27] Pour trancher la question des marchandises similaires et des catégories de marchandise, le Tribunal tient généralement compte d’un certain nombre de facteurs, y compris les caractéristiques physiques des marchandises (comme leur composition et leur apparence) et leurs caractéristiques de marché (comme la substituabilité, les prix, les circuits de distribution, les utilisations finales et la question de savoir si elles répondent aux mêmes besoins des clients).

[28] Dans Barres d’armature I, le Tribunal a conclu, en se fondant sur les facteurs qui précèdent, que les barres d’armature produites au pays dont la description est la même que celle des marchandises en cause étaient des « marchandises similaires » par rapport aux marchandises en cause et qu’elles constituaient une seule catégorie de marchandise [25] . Le Tribunal est parvenu à la même conclusion dans Barres d’armature II, Barres d’armature I réexamen et Barres d’armature III [26] . Dans tous les cas, les marchandises en cause étaient définies de la même façon qu’en l’espèce.

[29] Aucun élément de preuve ou argument démontrant le contraire n’a été déposé par les parties dans le cadre de la présente enquête préliminaire de dommage. Par conséquent, le Tribunal effectuera son analyse en se fondant sur la conclusion que les barres d’armature produites au Canada dont la description est la même que les marchandises en cause sont des « marchandises similaires » par rapport aux marchandises en cause et qu’elles constituent une seule catégorie de marchandise.

BRANCHE DE PRODUCTION NATIONALE

[30] Comme mentionné ci-dessus, le paragraphe 2(1) de la LMSI définit la « branche de production nationale » comme « l’ensemble des producteurs nationaux des marchandises similaires ou les producteurs nationaux dont la production totale de marchandises similaires constitue une proportion majeure de la production collective nationale des marchandises similaires ».

[31] Il y a cinq producteurs nationaux connus de barres d’armature : AltaSteel, AMLPC, Gerdau, MANA et Ivaco. Ces producteurs représentent donc la totalité de la production nationale connue de marchandises similaires et constituent la branche de production nationale aux fins de la présente enquête préliminaire de dommage. Cette conclusion est compatible avec les décisions récentes du Tribunal dans Barres d’armature I réexamen et Barres d’armature III [27] .

[32] Les résultats financiers d’Ivaco et certains renseignements concernant d’autres indicateurs de la performance relatifs à l’ensemble de la période à l’examen ne figurent pas au dossier [28] . Cependant, comme la production collective de marchandises similaires des autres producteurs nationaux représentait une proportion très élevée du total de la production nationale entre le 1^er janvier 2017 et le 30 juin 2020 [29] , le Tribunal considère que les résultats financiers et les autres indicateurs de la performance de ces derniers constituent une représentation raisonnable de l’état de l’ensemble de la branche de production nationale aux fins de la présente enquête préliminaire de dommage.

CUMUL

[33] Dans le cadre d’une enquête définitive de dommage, le paragraphe 42(3) de la LMSI exige que le Tribunal évalue les effets cumulatifs du dumping des marchandises importées au Canada en provenance de plus d’un des pays visés s’il est convaincu 1) que la marge de dumping relativement aux importations de marchandises de chacun de ces pays n’est pas minimale et que le volume des marchandises importées de chacun de ces pays n’est pas négligeable, et 2) qu’une telle évaluation est indiquée compte tenu des conditions de concurrence entre les marchandises de n’importe quel de ces pays et les marchandises de n’importe quel autre de ces pays ou les marchandises similaires produites au pays.

[34] Le Tribunal applique généralement le même cadre d’analyse dans une enquête préliminaire de dommage ^[30] . Le Tribunal estime normalement que le fait de ne pas évaluer les effets cumulatifs des marchandises en cause dans le cadre d’une enquête préliminaire de dommage est un cas d’exception lorsque les éléments de preuve disponibles semblent justifier le cumul ^[31] .

[35] Le Tribunal évalue habituellement le caractère minimal et négligeable en se fondant sur l’estimation des marges de dumping et des volumes d’importation de l’ASFC durant la période visée par l’enquête de dumping. En l’espèce, les marges de dumping estimées pour l’Oman et la Russie ne sont pas minimales (c.-à-d. qu’elles ne constituent pas moins de 2 p. 100 du prix à l’exportation des marchandises) et les volumes estimés des importations d’Oman et de la Russie ne sont pas négligeables (c.-à-d. qu’ils ne constituent pas moins de 3 p. 100 du total du volume des importations de tous les pays) [32] .

[36] Pour ce qui est des conditions de concurrence, le Tribunal a précédemment fait son évaluation en fonction de facteurs comme l’interchangeabilité, la qualité, les prix, les circuits de distribution, le mode de transport, les délais de livraison et la répartition géographique [33] .

[37] Aucune des parties n’a présenté d’éléments de preuve indiquant que les conditions de concurrence entre les marchandises en cause ou entre les marchandises en cause et les marchandises similaires feraient en sorte que le cumul ne serait pas approprié en l’espèce. En fait, le Tribunal a conclu à maintes reprises que les barres d’armature importées et celles produites au pays étaient des produits de base entièrement interchangeables qui se livrent concurrence sur le marché canadien en fonction du prix ^[34] . Les éléments de preuve au dossier montrent en outre que les offres des pays visés étaient faites à des périodes similaires dans la seconde moitié de 2020, que les marchandises en cause sont expédiées au Canada par le même moyen de transport, et vendues par l’entremise des mêmes réseaux de distribution que les marchandises similaires, et qu’elles livrent concurrence aux marchandises similaires dans les mêmes marchés géographiques au Canada [35] .

[38] À la lumière de ce qui précède, le Tribunal considère qu’il convient, pour les fins de la présente enquête préliminaire de dommage, de réaliser une seule analyse de dommage en vue d’évaluer les effets cumulatifs du dumping au Canada des barres d’armature en provenance d’Oman et de la Russie.

ANALYSE DE DOMMAGE

Caractère approprié des comparaisons trimestrielles

[39] AltaSteel et AMLPC soutiennent que, en l’espèce, le Tribunal devrait examiner les données les plus récentes sur une base trimestrielle pour un certain nombre de raisons. Premièrement, elles font remarquer que les importations provenant d’Oman et de la Russie n’ont eu lieu qu’au troisième trimestre de 2020 et qu’au quatrième trimestre de 2020. Deuxièmement, elles font valoir que les périodes trimestrielles sont pertinentes en l’espèce, car elles permettent d’obtenir une représentation plus précise des récentes tendances du marché qui autrement pourraient être difficiles à déceler dans les résultats annuels généraux. Troisièmement, elles font remarquer que, dans Barres d’armature II et Acier laminé à froid, le Tribunal a analysé le rendement de la branche de production nationale sur une base trimestrielle [36] .

[40] Le Tribunal est d’avis que les comparaisons trimestrielles peuvent être appropriées, et même nécessaires, dans des circonstances précises comme celles de la présente enquête préliminaire de dommage, où les éléments de preuve indiquent que les marchandises en cause étaient absentes du marché canadien de 2017 jusqu’au début de la période visée par l’enquête de dumping en juin 2020 [37] . Le Tribunal convient que, en pareilles circonstances, les tendances récentes seraient indécelables si des comparaisons annuelles étaient effectuées. Toutefois, il faut faire preuve de circonspection pour s’assurer que les tendances trimestrielles ne reflètent pas simplement le comportement normal sur le marché attribuable à des facteurs tels que le moment et le caractère saisonnier des livraisons [38] .

[41] Dans la plainte qu’elles ont déposée dans Barres d’armature III, AltaSteel, AMLPC et Gerdau fournissent des données annuelles de la branche de production nationale pour 2017 à 2019, des données intermédiaires pour la première moitié de 2020, et des données trimestrielles pour la période allant du premier trimestre de 2019 au deuxième trimestre de 2020 [39] . Cette plainte a été versée au dossier de la présente enquête préliminaire de dommage [40] . Le 17 décembre 2020, AltaSteel, AMLPC, Gerdau et MANA ont fourni au Tribunal des données à jour couvrant le troisième trimestre de 2020 et des données partielles sur le quatrième trimestre de 2020 (soit des données allant jusqu’au 12 décembre 2020, ou des projections pour la fin du trimestre) [41] . AMLPC a été la seule à fournir ses résultats financiers prévisionnels pour le quatrième trimestre de 2020 [42] ; les résultats financiers du reste de la branche de production nationale pour cette période n’étaient pas disponibles. Les données relatives aux volumes d’importation et aux prix des marchandises en cause correspondaient aux propres estimations de l’ASFC, lesquelles étaient fondées sur des documents existants relatifs aux importations [43] .

Volume des marchandises sous-évaluées

[42] Les éléments de preuve au dossier indiquent que les marchandises en cause ont fait leur première apparition sur le marché canadien en juin 2020, lorsqu’une quantité extrêmement faible et sans conséquence de barres d’armature a été importée de la Russie [44] . En quantités absolues, les importations de marchandises en cause se sont accrues considérablement au troisième trimestre de 2020, où elles représentaient 8 p. 100 du total des importations durant cette période, puis elles ont bondi de 228 p. 100 au quatrième trimestre de 2020, où elles représentaient 18 p. 100 du total des importations [45] . Durant la période visée par l’enquête de dumping de l’ASFC, les importations des marchandises en cause représentaient près de 14 p. 100 du total des importations [46] .

[43] Par rapport aux ventes intérieures de la production nationale, les volumes d’importation des marchandises en cause sont passés de 0 p. 100 au deuxième trimestre de 2020 à 5 p. 100 au troisième trimestre de 2020, et ont plus que triplé pour atteindre 17 p. 100 au quatrième trimestre de 2020 [47] . Comme les données sur la production nationale n’étaient pas disponibles sur une base trimestrielle pour 2020, et qu’aucune donnée sur la production nationale n’était disponible pour le quatrième trimestre de 2020, il n’a pas été possible de dégager de tendances pour les importations des marchandises en cause par rapport à la production nationale.

[44] Le MDÉ soutient que, puisqu’il n’y a essentiellement pas eu d’importation de marchandises en cause provenant de la Russie en juin 2020 et que toutes les autres importations provenant de la Russie ont eu lieu en novembre 2020, rien ne permet de tirer des conclusions sur les tendances en matière d’importation. Il ajoute que les importations indiquent seulement le début d’une présence russe sur le marché canadien en 2020. De façon similaire, NLMK fait valoir que la cause de « l’augmentation marquée » en l’espèce était l’absence totale d’importations avant juin 2020, et que d’envisager les choses selon une telle perspective amènerait à interdire toutes les nouvelles importations.

[45] Le Tribunal fait observer que, étant donné sa décision de procéder à une analyse cumulative du dommage, l’évaluation des tendances d’importation a pris en compte les importations combinées des marchandises en cause provenant d’Oman et de la Russie. S’il n’y a pas eu d’importations des marchandises en cause provenant de la Russie au troisième trimestre de 2020, les importations provenant d’Oman étaient appréciables [48] . De plus, le Tribunal est conscient du fait que même si de faibles volumes d’importations initiaux peuvent donner lieu à de fortes augmentations en pourcentage dans la période suivante, il n’y a aucun doute en l’espèce que les importations des marchandises en cause au troisième et au quatrième trimestre de 2020 étaient appréciables en quantités absolues, car elles représentaient 8 p. 100 et 18 p. 100 du total des importations pendant ces périodes.

[46] Ayant examiné les éléments de preuve au dossier, le Tribunal conclut que ceux-ci indiquent, de façon raisonnable, une augmentation marquée des importations de marchandises en cause au troisième et au quatrième trimestre de 2020, en quantités à la fois absolues et relatives.

Effets des marchandises sous-évaluées sur les prix

[47] Les éléments de preuve au dossier indiquent que les marchandises en cause ont mené à une sous-cotation des prix moyens des ventes intérieures au troisième et au quatrième trimestre de 2020 de 18 p. 100 et de 17 p. 100, respectivement [49] . Les importations des marchandises en cause ont aussi entraîné une sous-cotation des prix moyens à l’importation des marchandises provenant des pays visés dans Barres d’armature III durant ces deux trimestres [50] . Au quatrième trimestre de 2020, les prix des marchandises en cause importées de la Russie étaient inférieurs aux prix des barres d’armature ayant été importées de chacun des pays visés dans Barres d’armature III à tout moment de l’année 2020.

[48] Les éléments de preuve font également état d’une baisse des prix dans la seconde moitié de 2020. Les prix moyens des ventes intérieures ont baissé de 4 p. 100 du deuxième au troisième trimestre de 2020 et de 3 p. 100 du troisième au quatrième trimestre de 2020 [51] . Il est à noter que le prix moyen des ventes intérieures au quatrième trimestre de 2020 était inférieur aux prix annuels moyens des ventes intérieures pour 2018 et 2019, ainsi qu’aux prix trimestriels moyens des ventes intérieures pour tous les autres trimestres en 2019 et en 2020 [52] . De plus, la baisse du prix moyen des ventes intérieures au troisième trimestre de 2020 a été supérieure à la baisse du coût des marchandises vendues durant la même période [53] .

[49] AltaSteel, AMLPC et Gerdau ont également fourni 14 exemples de sous-cotation des prix attribuable aux marchandises en cause qui aurait, selon leurs allégations, entraîné une perte de vente ou une réduction des prix pour de multiples clients dans la seconde moitié de 2020 [54] .

[50] Compte tenu de ce qui précède, le Tribunal conclut que les éléments de preuve indiquent de façon raisonnable que les marchandises en cause ont entraîné une sous-cotation appréciable des prix des marchandises similaires produites au pays au troisième et au quatrième trimestre de 2020, et que ces prix ont connu une baisse au cours de cette période.

Incidence sur la branche de production nationale

[51] Dans le cadre de son analyse de dommage, le Tribunal doit tenir compte de l’incidence des marchandises sous-évaluées sur la situation de la branche de production nationale et, plus précisément, de tous les facteurs et indices économiques pertinents influant sur cette situation ^[55] .

[52] Les éléments de preuve versés au dossier indiquent que la part de marché de la branche de production nationale a augmenté de 13 points de pourcentage entre le deuxième et le troisième trimestre de 2020, et qu’elle devrait diminuer de 8 points de pourcentage au quatrième trimestre de 2020, pour un gain net prévu de 5 points de pourcentage [56] . La part de marché des marchandises en cause s’est accrue de 3 points de pourcentage entre le deuxième et le troisième trimestre de 2020, et devrait augmenter de 6 points de pourcentage au quatrième trimestre de 2020, pour un gain total prévu de 9 points de pourcentage. Sur cette même période, la part de marché des importations provenant des pays visés dans Barres d’armature III a diminué de 16 points de pourcentage entre le deuxième et le troisième trimestre de 2020, et devrait augmenter de 9 points de pourcentage au quatrième trimestre de 2020, pour une diminution totale prévue de 7 points de pourcentage.

[53] Même s’il était prévu que les ventes intérieures de la production nationale pour toute l’année 2020 seraient inférieures de 5 p. 100 par rapport à celles de 2019, les ventes intérieures ont augmenté du deuxième au quatrième trimestre de 2020, et ce, à un taux en pourcentage supérieur au taux d’accroissement du marché observé pendant cette même période [57] .

[54] Comme les données disponibles sur la production totale et sur l’utilisation de la capacité de production de la branche de production nationale allaient jusqu’au troisième trimestre de 2020 et étaient sur une base consolidée pour la période du premier au troisième trimestre de 2020, il n’a pas été possible d’effectuer des comparaisons trimestrielles. Néanmoins, le Tribunal fait observer que la production nationale totale de barres d’armature et le taux d’utilisation de la capacité des barres d’armature vendues sur le marché national ont quelque peu diminué durant la période allant du premier au troisième trimestre de 2020, par rapport à la même période l’année précédente [58] .

[55] En ce qui concerne le rendement financier de la branche de production nationale, les éléments de preuve indiquent que la marge bénéficiaire brute et le revenu net, exprimés en pourcentage des ventes nettes, ont perdu respectivement 3 points de pourcentage et 1 point de pourcentage entre le deuxième et le troisième trimestre de 2020 [59] . Comme il a été mentionné ci‑dessus, AMLPC est le seul producteur national qui a fourni ses résultats financiers prévisionnels pour le quatrième trimestre de 2020, lesquels laissent entrevoir d’autres diminutions de la marge bénéficiaire brute et du revenu net [60] .

[56] Pour ce qui est de l’emploi, les éléments de preuve indiquent que le nombre global d’emplois directs d’AMLPC, de Gerdau et de MANA a augmenté du deuxième au troisième trimestre de 2020 [61] . Aucune donnée sur l’emploi n’a été fournie pour le quatrième trimestre de 2020.

[57] Dans l’ensemble, le Tribunal conclut que les éléments de preuve limités dont il dispose à cette étape de l’enquête indiquent que la branche de production nationale a subi un dommage dans une certaine mesure pendant la période où les marchandises en cause sont arrivées sur le marché, notamment sous la forme d’une perte de parts de marché au quatrième trimestre de 2020 et d’une baisse de rentabilité au troisième trimestre de 2020. Toutefois, comme il en sera question ci-dessous, le Tribunal conclut que rien n’indique, de façon raisonnable, que le dommage qui pourrait être attribuable au dumping des marchandises en cause puisse être qualifié de sensible.

Causalité et caractère sensible

[58] Le Tribunal doit aussi déterminer si les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, qu’il existe un lien de causalité entre le dumping des marchandises en cause et le dommage ^[62] . Le critère qui s’applique consiste à se demander si les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le dumping des marchandises en cause a, à lui seul ^[63] , causé un dommage.

[59] Alors que le paragraphe 2(1) de la LMSI définit le terme « dommage » comme « le dommage sensible causé à une branche de production nationale », il ne définit pas le terme « sensible ». Dans le passé, le Tribunal a jugé qu’il s’entend d’un dommage qui est plus que de minimis, mais qui n’est pas nécessairement grave [64] . Enfin, le Tribunal évalue le caractère sensible de tout dommage au cas par cas, en prenant en compte la portée (c.-à-d. la sévérité), le moment et la durée du dommage [65] .

[60] En l’espèce, la présence sur le marché canadien des barres d’armature provenant des pays visés dans Barres d’armature III est un autre facteur qui mérite d’être étudié. En effet, les importations de barres d’armature provenant de ces pays sont demeurées présentes en grandes quantités au cours de la période pertinente [66] . Même si la part de marché des importations provenant des pays visés dans Barres d’armature III a quelque peu rétréci entre le deuxième et le quatrième trimestre de 2020, ces pays sont demeurés, et de loin, la principale source des importations de ces marchandises; le volume des importations provenant de ces pays était plus élevé que celui des importations des marchandises en cause par un facteur de six au troisième trimestre de 2020 et par un facteur de trois au quatrième trimestre de 2020 [67] . De plus, même si les marchandises en cause ont entraîné une sous-cotation des prix de vente moyens des importations provenant des pays visés dans Barres d’armature III durant ces deux trimestres, il y a néanmoins eu des volumes appréciables d’importations provenant de certains pays visés dans Barres d’armature III à des prix qui étaient égaux ou inférieurs à ceux des marchandises en cause [68] .

[61] Par conséquent, il est clair que le dommage subi par la branche de production nationale au troisième et au quatrième trimestre de 2020 ne peut, de façon raisonnable, être entièrement attribué au dumping des marchandises en cause. Quoi qu’il en soit, même si le Tribunal devait supposer que ce dommage était en grande partie attribuable aux marchandises en cause, il conclurait néanmoins que celui-ci ne pouvait pas être qualifié de sensible.

[62] Le dossier ne contient pas suffisamment d’éléments de preuve au sujet du rendement de la branche de production nationale au quatrième trimestre de 2020, la période durant laquelle la grande majorité des marchandises en cause ont été importées [69] . Quant aux éléments de preuve disponibles, s’ils montrent que la branche de production nationale a perdu des parts de marché au quatrième trimestre de 2020 et accusé une baisse de rentabilité au troisième trimestre de 2020, ils font aussi état d’une augmentation des parts de marché et de l’emploi direct au troisième trimestre de 2020. Dans l’ensemble, le Tribunal est d’avis que, jusqu’à présent, la durée et la portée du dommage subi par la branche de production nationale n’ont pas atteint un point tel qu’il puisse être qualifié de dommage sensible au sens de la LMSI.

[63] Par conséquent, le Tribunal conclut que les éléments de preuve n’indiquent pas, de façon raisonnable, que le dumping des marchandises en cause a causé un dommage à la branche de production nationale.

ANALYSE DE MENACE DE DOMMAGE

[64] Le Tribunal doit maintenant déterminer si les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le dumping des marchandises en cause menace de causer un dommage à la branche de production nationale, eu égard aux facteurs prévus au paragraphe 37.1(2) du Règlement. Le Tribunal doit aussi tenir compte des facteurs prévus au paragraphe 37.1(3) afin de déterminer s’il existe un lien de causalité entre le dumping des marchandises en cause et toute menace de dommage.

[65] Le paragraphe 2(1.5) de la LMSI est pertinent à l’analyse de menace de dommage du Tribunal en ce qu’il indique qu’il ne peut y avoir de conclusion de menace de dommage à moins que les circonstances dans lesquelles le dumping des marchandises est susceptible de causer un dommage ne soient nettement prévues et imminentes. Bien que cette exigence vise des conclusions rendues dans le cadre d’enquêtes définitives de dommage, le Tribunal considère que, dans le cadre d’enquêtes préliminaires de dommage, les éléments de preuve doivent, à tout le moins, indiquer de façon raisonnable que les circonstances susmentionnées sont nettement prévues et imminentes.

[66] Comme il est exposé ci-après, le Tribunal conclut que le dossier contient amplement d’éléments de preuve qui indiquent, de façon raisonnable, que le dumping des marchandises en cause représente une menace de dommage imminente et prévisible.

Augmentation importante vraisemblable du volume des importations de marchandises sous-évaluées

[67] Comme il a été mentionné ci-dessus, les marchandises en cause ont fait leur première apparition sur le marché canadien en juin 2020; les importations ont augmenté de façon appréciable au troisième trimestre de 2020, puis ont plus que triplé au quatrième trimestre de 2020, où elles représentaient 18 p. 100 du total des importations et 9 p. 100 du marché [70] . Ce taux d’augmentation marquée des importations de marchandises en cause indique, de façon raisonnable, qu’il y aura vraisemblablement une augmentation importante des importations à court et à moyen terme (dans les 6 à 12 prochains mois). En effet, selon des éléments de preuve, d’autres importantes livraisons de barres d’armature provenant de la Russie étaient attendues au Canada dans la première moitié de 2021 [71] .

[68] Des éléments de preuve indiquent également que la capacité de production de barres d’armature est excédentaire à l’échelle mondiale et dans les pays visés; cette situation, dans un contexte où la demande devrait demeurer faible dans les 12 à 24 prochains mois, augmente la probabilité que les producteurs des pays visés exportent des volumes accrus de marchandises sous‑évaluées au Canada. Les données de CRU indiquent que la production mondiale de barres d’armature augmentera en 2021 et en 2022, et que la capacité excédentaire devrait demeurer à environ 200 millions de tonnes métriques [72] . Pour ce qui est d’Oman et de la Russie, les données indiquent que, en 2021 et en 2022, la capacité excédentaire de production de barres d’armature devrait demeurer à des niveaux considérablement supérieurs à la taille de l’ensemble du marché canadien [73] .

[69] La conjoncture économique et les conditions du marché en Oman et en Russie laissent penser que les producteurs, motivés par leur impératif de production, continueront de se tourner vers d’autres marchés comme le Canada étant donné que la demande de barres d’armature dans leurs propres marchés ou dans leur région ne devrait pas revenir aux niveaux antérieurs à la pandémie avant 2022 [74] . En 2021, Oman devrait voir son PIB reculer de 0,5 p. 100 et la production de son industrie de la construction se contracter de 5,8 p. 100 [75] . Quant à la Russie, son PIB devrait se redresser seulement partiellement de la contraction de 4,1 p. 100 prévue pour 2020 [76] .

[70] NLMK fait valoir que les prix des barres d’armature en Russie ont augmenté de 40 p. 100 ces derniers mois en raison de la demande accumulée et que les hauts fonctionnaires russes envisagent d’imposer des droits d’exportation pour contrôler l’augmentation. Elle ajoute que l’exportation de barres d’armature au Canada en pareilles circonstances irait à l’encontre de la logique économique. Toutefois, comme le font remarquer AltaSteel et AMLPC, les articles cités par NLMK laissent entendre que les prix plus élevés découlent d’autres facteurs, dont la croissance des marchés d’exportation et une pénurie de main-d’œuvre, plutôt que d’une augmentation de la demande du marché national [77] .

[71] Les éléments de preuve indiquent que beaucoup de grands producteurs de barres d’armature omanais et russes ont une vocation exportatrice manifeste [78] qui, conjuguée à la capacité excédentaire susmentionnée, accroît aussi la probabilité que le Canada demeure une destination de choix pour les marchandises en cause à court et à moyen terme. Les plus récentes données disponibles au sujet d’Oman montrent que, entre 2015 et 2018, les exportations par le pays de marchandises relevant des mêmes codes du SH que les barres d’armature ont augmenté de manière exponentielle [79] . Pour la Russie, les données les plus récentes montrent que les exportations de ces produits se sont accrues chaque année de 2015 à 2019 [80] .

[72] Le Tribunal conclut aussi qu’il existe une indication raisonnable que le marché canadien paraîtra attrayant pour les exportateurs des pays visés en raison des hausses projetées de la demande de barres d’armature et des prix qui y sont plus élevés que dans d’autres marchés internationaux. Selon les prévisions, l’économie canadienne devrait notamment retrouver les niveaux d’avant la pandémie d’ici la fin de 2021, et la valeur des mises en chantier devrait passer de 60 milliards de dollars en 2020 à 80 milliards de dollars en 2021, deux facteurs qui stimuleront la demande de barres d’armature [81] . Sur le plan des prix, les prix pratiqués dans le Midwest américain pour les barres d’armature, qui peuvent être considérés comme un indicateur raisonnable des prix pratiqués au Canada, devraient demeurer plus élevés que dans d’autres régions jusqu’en 2024 [82] .

[73] Enfin, les mesures commerciales en vigueur imposées par d’autres pays à l’encontre des marchandises en cause appuient l’allégation portant sur le risque que les importations de barres d’armature soient détournées vers le marché canadien. Ces mesures comprennent les restrictions sur les importations d’acier imposées par les États-Unis en vertu de l’article 232 de la U.S. Trade Expansion Act of 1962, les mesures de sauvegarde imposées par l’Union européenne, le Maroc et le Vietnam, et les droits antidumping imposés par l’Ukraine visant les barres d’armature russes [83] .

[74] Compte tenu de ce qui précède, le Tribunal conclut que les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, qu’il y aura vraisemblablement une augmentation importante des importations de marchandises en cause au Canada à court et à moyen terme.

Effet probable des marchandises sous-évaluées sur les prix

[75] Comme il a été mentionné ci-dessus, les éléments de preuve indiquent que les marchandises en cause ont mené à une sous-cotation des prix moyens des ventes intérieures au troisième et au quatrième trimestre de 2020, et qu’il y a eu une baisse des prix pendant cette période.

[76] Pour ce qui est de l’avenir, les données de CRU indiquent que les prix des barres d’armature pratiqués par la Communauté des États indépendants (CEI) devraient augmenter, mais légèrement, au cours des quatre prochaines années et que les prix pratiqués dans les Émirats arabes unis (EAU) devraient augmenter, en demeurant néanmoins sous les niveaux de 2018 jusqu’en 2024 [84] . Ces prix devraient en outre demeurer nettement moins élevés que les prix pratiqués dans le Midwest américain pendant la même période. De plus, que des droits antidumping définitifs soient finalement imposés ou non sur les importations de barres d’armature provenant des pays visés dans Barres d’armature III, les marchandises en cause continueront vraisemblablement d’entraîner une importante sous-cotation des prix nationaux et des autres prix sur le marché afin d’accroître leur part de marché. Ce qui précède indique, de façon raisonnable, que le prix des marchandises en cause demeurera vraisemblablement bas dans un avenir rapproché.

[77] Sur cette base, le Tribunal conclut qu’il existe une indication raisonnable que la présence continue des marchandises en cause à bas prix sur le marché national fera vraisemblablement augmenter la demande d’importations additionnelles de marchandises en cause, ce qui pourrait raisonnablement entraîner la sous-cotation des prix des marchandises similaires, et faire baisser considérablement, et possiblement comprimer, les prix des marchandises similaires à court et à moyen terme.

Incidence probable sur la branche de production nationale

[78] Dans son analyse de dommage, le Tribunal a conclu que le dommage subi par la branche de production nationale au troisième et au quatrième trimestre de 2020 ne pouvait pas être entièrement attribuable au dumping des marchandises en cause et que, s’il l’était, la durée et la portée du dommage n’auraient pas atteint un point tel qu’il puisse être qualifié de dommage sensible.

[79] Ayant conclu qu’il existe une indication raisonnable d’augmentation importante vraisemblable des importations de marchandises en cause, qui serait accompagnée d’effets marqués sur les prix à court et à moyen terme, le Tribunal est d’avis que la branche de production nationale déjà vulnérable risquera, par conséquent, de subir davantage de pertes de ventes et une baisse de rentabilité, ce qui accélérera les tendances observées au troisième et au quatrième trimestre de 2020. Au cours des 6 à 12 prochains mois, il est raisonnable de prévoir qu’un tel dommage se poursuivra et, deviendra un dommage pouvant être qualifié de sensible au sens de la LMSI.

[80] Pour les motifs susmentionnés, le Tribunal conclut que, dans l’ensemble, les éléments de preuve versés au dossier par AltaSteel, AMLPC, Gerdau et MANA sont suffisants pour conclure qu’il y a une indication raisonnable que le dumping des marchandises en cause menace de causer un dommage à la branche de production nationale.

CONCLUSION

[81] Compte tenu de l’analyse ci-dessus, le Tribunal détermine que les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le dumping des marchandises en cause a causé un dommage ou menace de causer un dommage à la branche de production nationale.