Appel AP-2022-042 Akzo Nobel Coatings Ltd. c. Présidente de l’Agence des services frontaliers du Canada

Ordonnance et motifs rendus le vendredi 6 octobre 2023

 

TABLE DES MATIÈRES

ORDONNANCE i

EXPOSÉ DES MOTIFS 1

APERÇU 1

CONTEXTE 2

ANALYSE 4

Le Tribunal a le pouvoir d’instruire des appels en l’absence d’une décision expresse rendue en vertu de l’article 60 dans des circonstances particulières 4

Les circonstances ne justifient pas que le Tribunal exerce sa compétence à ce stade 6

Commentaires sur les prochaines étapes 7

DÉCISION 8

 

EU ÉGARD À un appel interjeté en vertu du paragraphe 67(1) de la Loi sur les douanes;

ET EU ÉGARD À une requête déposée par Akzo Nobel Coatings Ltd. le 26 avril 2023, conformément aux articles 5, 23.1 et 24 des Règles du Tribunal canadien du commerce extérieur, demandant une ordonnance de suspension du processus administratif et des directives de la présidente de l’Agence des services frontaliers du Canada concernant des questions de procédure;

ET EU ÉGARD À une requête incidente déposée par la présidente de l’Agence des services frontaliers du Canada le 14 juillet 2023, aux termes de l’article 24 des Règles du Tribunal canadien du commerce extérieur, demandant une ordonnance de rejet de la requête et de l’appel d’Akzo Nobel Coatings Ltd. pour défaut de compétence.

ENTRE
AKZO NOBEL COATINGS LTD.	Appelante
ET
LA PRÉSIDENTE DE L’AGENCE DES SERVICES FRONTALIERS DU CANADA	Intimé

ORDONNANCE

La requête incidente de l’Agence des services frontaliers du Canada est accordée. Le Tribunal canadien du commerce extérieur n’a pas compétence pour instruire l’appel à ce stade de la procédure administrative. Par conséquent, l’appel et la requête sous-jacente d’Akzo Nobel Coatings Ltd. sont rejetés.

 

EXPOSÉ DES MOTIFS

APERÇU

[1] Akzo Nobel Coatings Ltd. (Akzo) a interjeté appel auprès du Tribunal canadien du commerce extérieur en vertu du paragraphe 67(1) de la Loi sur les douanes[1] (Loi) concernant la valeur en douane de diverses marchandises de l’industrie du revêtement et de la finition d’automobiles. Toutefois, la présidente de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) n’a pas encore rendu de décision en vertu de l’article 60 de la Loi concernant le réexamen de la valeur en douane des marchandises en cause, et le processus administratif devant l’ASFC est toujours en cours.

[2] À la suite du dépôt de son appel, Akzo a présenté une requête visant à obtenir une ordonnance de suspension du processus administratif de l’ASFC prévu à l’article 60 de la Loi, et a demandé des instructions et des directives du Tribunal pour aller de l’avant avec son appel. En réponse, l’ASFC a déposé une requête incidente demandant le rejet de l’appel et de la requête sous-jacente d’Akzo pour défaut de compétence.

[3] Essentiellement, Akzo remet en question la lenteur de l’ASFC à traiter sa demande de réexamen, qu’elle juge déraisonnable et injustifiable, et demande que le Tribunal intervienne dans le processus administratif de l’ASFC et exerce sa compétence pour instruire l’appel compte tenu de l’inaction de l’ASFC ou de son omission d’agir promptement.

[4] L’ASFC, pour sa part, prétend que le Tribunal n’a pas le pouvoir législatif de se saisir de l’appel ou de la requête, compte tenu du fait que la demande de réexamen en vertu de l’article 60 de la Loi est toujours en suspens de son côté. Selon l’ASFC, les faits de cette affaire diffèrent des affaires antérieures où le Tribunal s’est attribué la compétence et s’appuie sur un certain nombre de facteurs pour justifier le retard à rendre sa décision, notamment la pandémie de COVID-19, laquelle a eu des répercussions importantes sur les activités de l’ASFC, et la nature plus complexe des appels en matière de détermination de la valeur en douane.

[5] Ces requêtes interlocutoires soulèvent une question de compétence : Le Tribunal est-il correctement saisi de l’appel?

[6] Pour les motifs qui suivent, le Tribunal a décidé d’accueillir la requête incidente de l’ASFC. Le Tribunal conclut qu’il n’a pas compétence pour instruire l’appel à ce stade du processus administratif. L’appel d’Akzo a été déposé prématurément et il est donc rejeté.

[7] La requête sous-jacente d’Akzo est également rejetée. La décision du Tribunal sur la requête incidente de l’ASFC est déterminante pour la requête d’Akzo. Si le Tribunal n’est pas correctement saisi de l’appel, la requête sous-jacente et la demande d’ordonnance de suspension d’Akzo sont sans objet.

CONTEXTE

[8] L’ASFC a entamé une vérification au titre de l’observation commerciale en 2018, aux termes des articles 42 et 42.01 de la Loi, concernant la valeur en douane déclarée des marchandises importées par Akzo. Le 27 juin 2019, l’ASFC a publié un rapport final de cette vérification[2].

[9] Aux termes de l’article 32.2 de la Loi, Akzo a apporté des corrections à ses déclarations de valeur en douane conformément au rapport de vérification final. Ces corrections ont été considérées comme des révisions en vertu de l’alinéa 59(1)a) de la Loi. Le 30 septembre 2019, l’ASFC a publié ses relevés détaillés de rajustements[3].

[10] Le 27 décembre 2019, Akzo a présenté une demande de réexamen concernant la valeur en douane des marchandises aux termes du paragraphe 60(1) de la Loi[4].

[11] Par lettre datée du 12 février 2020, la Direction des recours de l’ASFC a accusé réception de la demande d’Akzo et un agent a été affecté au dossier[5].

[12] Le 7 juillet 2021, Akzo a envoyé un courriel à l’ASFC pour connaître l’état de la situation. Selon la correspondance versée au dossier, une téléconférence a eu lieu avec l’agent de l’ASFC à cette date[6].

[13] Le 24 septembre et le 15 octobre 2021, Akzo a envoyé des courriels à l’ASFC pour connaître l’état de son dossier[7]. Akzo a indiqué qu’une téléconférence avait eu lieu avec l’agent de l’ASFC le 15 octobre 2021[8]. Entre janvier et avril 2022, Akzo a envoyé des courriels à l’ASFC à deux reprises pour faire le suivi de l’état d’avancement de sa demande et vérifier si des renseignements supplémentaires étaient nécessaires[9]. Akzo a indiqué que le 27 janvier 2022, une autre téléconférence avec l’agent de l’ASFC avait eu lieu[10].

[14] Dans deux lettres distinctes datées respectivement du 14 et du 29 novembre 2022, la Direction des recours de l’ASFC a accusé réception, une fois de plus, de la demande d’Akzo[11]. Selon les lettres d’accusé de réception, un autre agent de l’ASFC a été affecté au dossier[12].

[15] Dans une lettre datée du 8 mars 2023[13], la personne responsable du dossier à l’ASFC a donné un aperçu des questions à trancher et a demandé à Akzo de fournir des renseignements ou des documents supplémentaires « afin de réexaminer correctement la valeur en douane des marchandises en litige[14] » [traduction].

[16] Le 10 mars 2023, Akzo a interjeté appel auprès du Tribunal[15].

[17] Le 14 mars 2023, Akzo a reçu une copie de la lettre de l’ASFC datée du 8 mars 2023[16]. Akzo a répondu le 15 mars 2023 afin d’informer la personne responsable du dossier qu’un appel avait été déposé auprès du Tribunal[17].

[18] Le 20 mars 2023, l’ASFC a informé Akzo que le processus administratif en vertu de l’article 60 de la Loi serait mis en suspens en attendant l’issue de l’appel devant le Tribunal[18]. Le 21 mars 2023, l’ASFC a revu sa décision et a informé Akzo qu’elle ne mettrait plus le processus en suspens[19]. Par conséquent, l’ASFC a demandé que les renseignements supplémentaires décrits dans sa correspondance datée du 8 mars 2023 soient présentés.

[19] Le 13 avril 2023, Akzo a demandé à nouveau que le processus décrit à l’article 60 soit mis en suspens « pour le moment jusqu’à ce que [les parties] aient des directives claires pour aller de l’avant[20] » [traduction]. Le même jour, l’ASFC a revu à nouveau sa décision et a confirmé qu’elle mettrait le processus décrit à l’article 60 en suspens en attendant une ordonnance de procéder ou la résolution de l’affaire[21].

[20] Le 26 avril 2023, Akzo a déposé sa requête auprès du Tribunal[22] conformément aux articles 5, 23.1 et 24 des Règles du Tribunal canadien du commerce extérieur (les Règles)[23], demandant une ordonnance de suspension du processus administratif de l’ASFC prévu à l’article 60 de la Loi, ainsi que des instructions et des directives de la part du Tribunal pour aller de l’avant avec son appel.

[21] Le 1er mai 2023, le Tribunal a avisé les parties que les dates de dépôt et d’audience étaient annulées, dans l’attente de la décision du Tribunal concernant la requête, et a invité l’ASFC à présenter son point de vue à propos de la requête[24].

[22] Le 17 juillet 2023, à la suite de multiples demandes de prolongation faites par l’ASFC qui ont été accordées, pour la plupart, par le Tribunal[25], l’ASFC a déposé sa réponse ainsi que sa requête incidente aux termes de l’article 24 des Règles, demandant le rejet de l’appel et de la requête sous-jacente d’Akzo pour défaut de compétence[26].

[23] Le 28 juillet 2023, Akzo a présenté sa réplique, abordant à la fois la réponse et la requête incidente de l’ASFC[27].

[24] Le 1er août 2023, l’ASFC ayant déposé une requête incidente, le Tribunal lui a donné l’occasion de répondre aux observations d’Akzo[28]. L’ASFC a choisi de ne pas déposer de réplique[29].

ANALYSE

Le Tribunal a le pouvoir d’instruire des appels en l’absence d’une décision expresse rendue en vertu de l’article 60 dans des circonstances particulières

[25] La Loi établit un processus administratif pour les personnes qui ne sont pas satisfaites d’une décision prise par l’ASFC ou le président de l’ASFC concernant l’origine, le classement tarifaire, la valeur en douane ou la conformité des marques des marchandises importées[30]. Le processus administratif prévu par le législateur établit les étapes à suivre avant qu’un appel puisse être interjeté devant le Tribunal en vertu du paragraphe 67(1), à savoir :

• 1)les décisions initiales de l’ASFC ou les déterminations présumées en vertu de l’article 58;

• 2)les révisions et les réexamens effectués par les fonctionnaires de l’ASFC en vertu de l’article 59;

• 3)les révisions et réexamens supplémentaires effectués par le président de l’ASFC en vertu des articles 60 ou 61.

[26] La compétence du Tribunal trouve son origine dans le paragraphe 67(1) de la Loi, lequel prévoit que le Tribunal peut instruire les appels des décisions prises par le président de l’ASFC en vertu des articles 60 ou 61 de la Loi. Le paragraphe 67(1) de la Loi est libellé ainsi :

67 (1) Toute personne qui s’estime lésée par une décision du président rendue conformément aux articles 60 ou 61 peut en interjeter appel devant le Tribunal canadien du commerce extérieur en déposant par écrit un avis d’appel auprès du président et du Tribunal dans les quatre-vingt-dix jours suivant la notification de l’avis de décision.

[27] Seul l’article 60 de la Loi est pertinent en l’espèce, lequel prévoit ce qui suit :

60 (1) Toute personne avisée en application du paragraphe 59(2) peut, dans les quatre-vingt-dix jours suivant la notification de l’avis et après avoir versé tous droits et intérêts dus sur des marchandises ou avoir donné la garantie, jugée satisfaisante par le ministre, du versement du montant de ces droits et intérêts, demander la révision ou le réexamen de l’origine, du classement tarifaire ou de la valeur en douane, ou d’une décision sur la conformité des marques.

[…]

(4) Sur réception de la demande prévue au présent article, le président procède sans délai à l’une des interventions suivantes :

a) la révision ou le réexamen de l’origine, du classement tarifaire ou de la valeur en douane;

b) la confirmation, la modification ou l’annulation de la décision anticipée;

c) la révision ou le réexamen de la décision sur la conformité des marques.

[28] Étant donné que la compétence du Tribunal dépend d’une décision préalable prise par l’ASFC en vertu de l’article 60 ou 61, l’absence d’une telle décision prive le Tribunal de sa compétence aux termes du paragraphe 67(1)[31].

[29] La Cour d’appel fédérale a néanmoins reconnu que les « non-décisions » de l’ASFC ou son refus d’exercer sa compétence en vertu de la Loi pouvaient représenter des « décisions » pouvant faire l’objet d’un appel devant le Tribunal conformément au paragraphe 67(1) de la Loi[32]. La Cour d’appel fédérale a également approuvé l’affirmation du Tribunal que des décisions implicites pouvaient être prises en même temps que des décisions expresses et que les premières pouvaient être assujetties à la compétence du Tribunal dans le cadre du processus normal d’instruction des dernières[33]. La question de savoir si une telle situation est présente dans un appel donné a été décrite par la Cour comme étant de nature « factuelle »[34].

[30] De plus, dans deux décisions, Frito-Lay et Wolseley, le Tribunal a conclu que le manquement de l’ASFC à répondre en temps opportun ou à procéder sans délai, comme l’exige le paragraphe 60(4) de la Loi, équivalait, dans les circonstances de ces affaires, à des « non-décisions » ou à des « décisions négatives » qui peuvent faire l’objet d’un appel devant le Tribunal aux termes du paragraphe 67(1)[35].

[31] En particulier, le Tribunal a statué, dans Wolseley, que la détermination de la question de savoir si l’exigence de rendre une décision « sans délai » n’a pas été respectée dépendra des faits particuliers de chaque affaire ainsi que de l’esprit de la Loi[36].

[32] En l’espèce, l’ASFC n’a pas pris de décision expresse en vertu de l’article 60 de la Loi. Le Tribunal doit donc décider si, malgré l’absence d’une telle décision, il a compétence pour instruire le présent appel. Plus précisément, dans cette affaire, le Tribunal doit déterminer s’il y a eu un manquement de la part de l’ASFC à procéder « sans délai » entraînant une décision présumée négative, compte tenu des circonstances de l’espèce.

Les circonstances ne justifient pas que le Tribunal exerce sa compétence à ce stade

[33] Bien qu’il soit préoccupé par le temps que prend l’ASFC pour rendre une décision, et aussi compréhensif que le Tribunal puisse être à l’égard des intérêts d’Akzo qui souhaite obtenir une réponse claire à sa demande de réexamen, le Tribunal n’est pas disposé à exercer sa compétence à ce stade de la procédure administrative. De l’avis du Tribunal, il existe des facteurs atténuants qui peuvent expliquer le retard de l’ASFC dans le traitement de la demande. Les faits de cette affaire sont également différents de ceux des affaires Frito-Lay et Wolseley.

[34] La présente affaire comporte certaines similitudes avec les affaires Frito-Lay ou Wolseley, citées précédemment. Premièrement, il y a eu un retard dans le processus décisionnel de l’ASFC puisque, au moment du dépôt de l’avis d’appel auprès du Tribunal (10 mars 2023), 1 170 jours s’étaient écoulés depuis qu’Akzo avait présenté sa demande de réexamen en vertu du paragraphe 60(1) de la Loi (27 décembre 2019). Deuxièmement, le dossier semble indiquer que l’ASFC n’a fourni que peu d’informations ou de rapports d’étape une fois que la demande en vertu de l’article 60 a fait l’objet d’un accusé de réception. Enfin, Akzo n’a reçu aucune indication qu’une décision était imminente avant le dépôt de l’avis d’appel[37].

[35] Toutefois, certaines différences essentielles entre la présente affaire et les deux affaires susmentionnées plaident en faveur d’une conclusion selon laquelle l’ASFC n’a pas manqué de procéder « sans délai » à ce stade. L’une des principales différences réside dans la complexité inhérente aux appels de valeur en douane, qui sont souvent fondés sur des faits complexes. Le régime de valeur en douane prévu par la Loi prévoit d’autres méthodes de calcul impliquant une myriade de formules et d’ajustements nécessaires pour déterminer la valeur en douane des marchandises importées qui doivent d’abord être évaluées par l’ASFC[38]. Comme l’a indiqué la Cour fédérale, « [l]a détermination de la valeur constitue un problème juridique plus complexe qu’il ne peut sembler au premier abord[39] ». En outre, les éléments de preuve au dossier indiquent également une volonté de la part de l’ASFC de parvenir à une décision et un engagement à accélérer le processus.

[36] Autre élément de distinction, la demande de réexamen d’Akzo a pu être affectée par la pandémie de COVID-19. La demande de réexamen d’Akzo a été présentée un peu moins de trois mois avant qu’une pandémie ne soit déclarée, et l’ASFC a accusé réception de la demande un peu moins d’un mois avant cette date[40].

[37] Akzo a fait valoir, en réponse à la requête incidente de l’ASFC, que les considérations liées à la pandémie de COVID-19 ainsi qu’au fardeau administratif et à la charge de travail de l’ASFC ne sont pas pertinentes. Le Tribunal n’est pas d’accord avec l’argument d’Akzo. Dans l’affaire Wolseley, le Tribunal a spécifiquement indiqué que, pour déterminer si l’exigence « sans délai » n’a pas été respectée, le Tribunal tiendra compte des faits particuliers à chaque cas, y compris « des besoins de [l’appelante] et des besoins opérationnels de l’ASFC[41] ». Le Tribunal trouve donc valable l’argument selon lequel la pandémie aurait pu avoir un impact sur l’efficacité des opérations gouvernementales, y compris les processus administratifs de l’ASFC. Cela dit, la pandémie ne peut valablement justifier tout le retard de l’ASFC, mais elle peut en expliquer une partie de façon plausible.

[38] Bien que le Tribunal soit conscient de l’impatience d’Akzo face aux retards de traitement survenus jusqu’à présent et qu’il ait ressenti le besoin d’exercer toute la pression possible pour faire avancer la prise de décision, le Tribunal ne peut conclure, pour les motifs qui précèdent, qu’il y a eu une « non-décision », une « décision négative » ou toute autre « décision » prise par l’ASFC en vertu du paragraphe 60(4) de la Loi.

[39] Le Tribunal est d’avis que la conclusion du processus administratif de l’ASFC servirait au mieux le principe de l’administration correcte de la justice et de l’accès à celle-ci. Cela permettrait non seulement à l’ASFC d’évaluer et de déterminer la valeur en douane des marchandises importées, comme le voulait le législateur, mais aussi aux deux parties de cerner les véritables questions en litige et de trouver le moyen le plus rapide de résoudre les problèmes (précisément ceux qui ont trait aux calculs et aux rajustements de la valeur en douane mentionnés ci-dessus). De l’avis du Tribunal, procéder de cette façon ne serait pas préjudiciable à Akzo si la procédure devait être achevée dans les prochains mois.

[40] Pour ces motifs, le Tribunal accueille la requête incidente de l’ASFC et rejette l’appel d’Akzo pour défaut de compétence.

[41] La décision du Tribunal sur la requête incidente de l’ASFC règle par conséquent la requête d’Akzo. Le Tribunal n’étant pas dument saisi de l’appel, la requête sous-jacente d’Akzo et sa demande d’ordonnance de suspension sont sans objet.

Commentaires sur les prochaines étapes

[42] Le Tribunal encourage Akzo à fournir, dès que possible, les renseignements demandés par l’ASFC dans sa lettre du 8 mars 2023. Le Tribunal reconnaît également la volonté et l’engagement de l’ASFC de reprendre activement le processus prévu à l’article 60 et de rendre une décision dans les cinq à six mois suivant la réception des renseignements manquants[42]. Le Tribunal encourage l’ASFC à s’engager à respecter cet échéancier. Après ce délai, si l’ASFC n’a pas encore pris sa décision en vertu du paragraphe 60(4) de la Loi, Akzo peut déposer un nouvel avis d’appel auprès du Tribunal, si elle le juge toujours nécessaire.

[43] Par ailleurs, à la fin du processus administratif de l’ASFC, et lorsque l’ASFC rendra sa décision en vertu du paragraphe 60(4) de la Loi, Akzo pourra déposer un nouvel avis d’appel auprès du Tribunal.

DÉCISION

[44] La requête incidente de l’Agence des services frontaliers du Canada est accueillie. Le Tribunal canadien du commerce extérieur n’a pas compétence pour instruire l’appel à ce stade de la procédure administrative. Par conséquent, l’appel et la requête sous-jacente d’Akzo sont rejetés.