STAR GROUP INTERNATIONAL TRADING CORPORATION
c.
CONSTRUCTION DE DÉFENSE (1951) LIMITÉE
Dossier n^o PR-2013-032

Décision et motifs rendus
le lundi 7 avril 2014

TABLE DES MATIÈRES

• DÉCISION
• EXPOSÉ DES MOTIFS
  • QUESTIONS PRÉLIMINAIRES
  • PROCÉDURE DE PASSATION DU MARCHÉ PUBLIC
  • ANALYSE DU TRIBUNAL
    • Portée de l’examen
    • Norme d’examen
    • Examen par le Tribunal des erreurs de notation alléguées
  • CONCLUSION
  • MESURE CORRECTIVE ET FRAIS
    • Mesure corrective
    • Frais
  • DÉCISION DU TRIBUNAL

 

EU ÉGARD À une plainte déposée par Star Group International Trading Corporation aux termes du paragraphe 30.11(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, L.R.C. (1985), ch. 47 (4^e suppl.);

ET À LA SUITE D’une décision d’enquêter sur la plainte aux termes du paragraphe 30.13(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur.

ENTRE

STAR GROUP INTERNATIONAL TRADING CORPORATION Partie plaignante

ET

CONSTRUCTION DE DÉFENSE (1951) LIMITÉE Institution fédérale

DÉCISION

Aux termes du paragraphe 30.14(2) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, le Tribunal canadien du commerce extérieur détermine que la plainte est fondée.

Aux termes des paragraphes 30.15(2) et 30.15(3) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, le Tribunal canadien du commerce extérieur recommande, à titre de mesure corrective, que Construction de Défense (1951) Limitée n’exerce pas son option de prolongation du contrat adjugé en l’espèce au delà de la période initiale de trois ans et, si le besoin existe toujours, qu’elle publie à nouveau une invitation concurrentielle portant sur le besoin conformément aux dispositions des accords commerciaux applicables.

Aux termes de l’article 30.16 de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, le Tribunal canadien du commerce extérieur accorde à Star Group International Trade Corporation le remboursement des frais raisonnables qu’elle a engagés pour la préparation et le dépôt de sa plainte, ces frais devant être payés par Construction de Défense (1951) Limitée. La détermination provisoire du Tribunal canadien du commerce extérieur du degré de complexité de la présente plainte est le degré 1, et le montant provisoire de l’indemnité est de 1 000 $. Si l’une ou l’autre des parties n’est pas d’accord en ce qui a trait à la détermination provisoire du degré de complexité ou au montant provisoire de l’indemnité, elle peut présenter des observations auprès du Tribunal canadien du commerce extérieur, en conformité avec l’article 4.2 de la Ligne directrice sur la fixation des frais dans une procédure portant sur un marché public. Il relève de la compétence du Tribunal de fixer le montant définitif de l’indemnité.

Pasquale Michaele Saroli
Pasquale Michaele Saroli
Membre présidant

Dominique Laporte
Dominique Laporte
Secrétaire

Membre du Tribunal : Pasquale Michaele Saroli, membre présidant

Conseiller juridique pour le Tribunal : Elysia Van Zeyl

Partie plaignante : Star Group International Trading Corporation

Institution fédérale : Construction de Défense (1951) Limitée

Conseillers juridiques pour l’institution fédérale : Alexander Gay
Matina Karvellas

Partie intervenante : Black & McDonald Limited

Veuillez adresser toutes les communications au :

Secrétaire
Tribunal canadien du commerce extérieur
15^e étage
333, avenue Laurier Ouest
Ottawa (Ontario) K1A 0G7

Téléphone : 613-993-3595
Télécopieur : 613-990-2439
Courriel : secretaire@tcce-citt.gc.ca

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Le 17 janvier 2014, Star Group International Trading Corporation (SGI) a déposé une plainte auprès du Tribunal canadien du commerce extérieur (le Tribunal) aux termes du paragraphe 30.11(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur^[1] concernant un marché public (invitation n^o DHTC1401) passé par Construction de Défense (1951) Limitée (CDC) pour un contrat de services d’entretien et de maintenance des installations du Centre d’entraînement de Dwyer Hill du ministère de la Défense nationale (MDN).
2. Le 22 janvier 2014, le Tribunal a informé les parties qu’il avait décidé d’enquêter sur la plainte puisqu’elle satisfaisait aux exigences du paragraphe 30.11(2) de la Loi sur le TCCE et aux conditions énoncées au paragraphe 7(1) du Règlement sur les enquêtes du Tribunal canadien du commerce extérieur sur les marchés publics^[2].
3. Le 22 janvier 2014, le Tribunal a également invité les parties à déposer des observations sur la question de la compétence. Ni l’une ni l’autre des parties n’a choisi de le faire.
4. Le 31 janvier 2014, CDC a indiqué que le contrat avait été adjugé à Black & McDonald Limited. Le 10 février 2014, le Tribunal a accordé à Black & McDonald Limited le statut de partie intervenante qu’elle avait demandé.
5. Le 17 février 2014, CDC a déposé un rapport de l’institution fédérale (RIF) auprès du Tribunal conformément à l’article 103 des Règles du Tribunal canadien du commerce extérieur^[3]. Le 27 février 2014, SGI a déposé ses observations sur le RIF.
6. Étant donné que les renseignements au dossier étaient suffisants pour déterminer le bien-fondé de la plainte, le Tribunal a décidé qu’il n’était pas nécessaire de tenir une audience et a statué sur la plainte sur la foi des renseignements versés au dossier.

QUESTIONS PRÉLIMINAIRES

7. En ce qui concerne la question de la compétence, bien que le Tribunal constate que certains services indiqués dans l’avis du marché public en cause publié sur MERX^[4] sont exclus en vertu de diverses dispositions des accords commerciaux^[5], il est convaincu d’avoir compétence pour enquêter sur la présente plainte puisque tous les services indiqués sont visés par les dispositions pertinentes de l’Accord sur le commerce intérieur^[6].

PROCÉDURE DE PASSATION DU MARCHÉ PUBLIC

8. Aux termes du paragraphe 30.14(1) de la Loi sur le TCCE, le Tribunal doit, dans son enquête, limiter son étude à l’objet de la plainte. À la conclusion de l’enquête, le Tribunal doit déterminer le bien-fondé de la plainte en fonction des critères et procédures établis par règlement pour un contrat spécifique. L’article 11 du Règlement prévoit que le Tribunal doit déterminer si le marché public a été passé conformément aux accords commerciaux applicables, à savoir, en l’espèce, l’ACI.
9. Le paragraphe 506(6) de l’ACI prévoit que « [l]es documents d’appel d’offres doivent indiquer clairement les conditions du marché public, les critères qui seront appliqués dans l’évaluation des soumissions et les méthodes de pondération et d’évaluation des critères ».
10. Le 24 juillet 2013, CDC a publié une demande de sélection préalable (DSP) invitant les entreprises d’entretien à présenter des propositions techniques afin d’être présélectionnées pour un contrat visant la prestation de services d’entretien des installations du Centre d’entraînement de Dwyer Hill du MDN situé à Richmond (Ontario).
11. Les sections 1.2.3 et 1.2.4 de la DSP indiquent que le contrat est pour une durée initiale de trois ans (à compter du 1^er avril 2014) et qu’il pourra être prolongé pour une période supplémentaire de deux ans, puis pour un maximum de trois périodes supplémentaires d’un an, pour une durée totale éventuelle de huit ans.
12. Le 20 août 2013, SGI a présenté sa proposition technique en réponse à la DSP, soit à la date de clôture pour la remise des propositions.
13. La section 2.2 de la DSP établit une distinction entre les « clauses obligatoires » [traduction] et les « clauses informatives » [traduction]. Le non-respect des exigences d’une clause obligatoire entraîne le rejet de la proposition technique, tandis que le non-respect des exigences d’une clause informative peut donner lieu à l’attribution d’une note inférieure à la proposition technique. La section 2.2 prévoit ce qui suit :

2.2 Clauses obligatoires et informatives

2.2.1 Les clauses obligatoires durant la période d’approvisionnement sont celles contenant les mots « obligatoire », « obligation », « obligatoirement » ou toutes conjugaisons du verbe « devoir » au présent et au futur. Ces clauses doivent être respectées en tout temps, sauf autorisation contraire de la part de CDC. Les soumissionnaires ne respectant pas ces clauses seront exclus du processus de sélection et leur proposition technique ne sera pas notée.

2.2.2 Les clauses informatives sont celles contenant des conjugaisons du verbe « pouvoir » ou du verbe « devoir » au conditionnel. Les soumissionnaires ne respectant pas ces clauses pourraient recevoir une note inférieure.

[Notre soulignement, traduction]

14. En outre, la section 3.1 de la DSP exige des soumissionnaires qu’ils respectent les exigences de sécurité indiquées à la section 2.15.1, sinon leur proposition sera considérée comme ne respectant pas les exigences minimales de l’invitation et, par conséquent, sera rejetée.
15. Les critères d’évaluation techniques sont décrits à la section 5 de la DSP, la pondération en pourcentage attribuée à chaque critère étant la suivante :

CRITÈRES D’ÉVALUATION		Pondération par sous-critère	Pondération totale (%) par critère
3.1	Exigences de sécurité obligatoires	Respect	Non-respect
5	Critères techniques
5.2	Formulaire administratif du soumissionnaire	s.o.	s.o.
5.3	Contrats comparables		33
	Services d’entretien et de maintenance d’installations – contrat no 1	11
	Services d’entretien et de maintenance d’installations – contrat no 2	11
	Services d’entretien et de maintenance d’installations – contrat no 3	11
5.4	Équipe de l’entrepreneur		21
5.4.1	Structure et intégrité de l’équipe de l’entrepreneur	9
5.4.2	Capacité : Les soumissionnaires doivent fournir les curriculum vitæ du personnel clé proposé (maximum de 2 pages par personne)	12
5.5	Sécurité		10
5.5.1	Dossier sur les indemnités d’accident du travail et la sécurité	5
5.5.2	Politique et programme relatifs à la sécurité	5
5.6	Expérience en sous-traitance		8
5.7	Intervention en cas d’urgence		5
5.8	Méthode de gestion (4 pages)		23
Total :			100

[Traduction]

16. La section 3.2.1.1 de la DSP prévoit ce qui suit relativement à l’évaluation des propositions techniques :

3.2.1 Évaluation des propositions techniques

1. La proposition technique fournie par le soumissionnaire en réponse aux exigences indiquées aux sections 3.1 et 5 des présentes sera évaluée par rapport aux critères indiqués dans la figure 1 – Tableau des critères d’évaluation, incluse dans le présent document. L’évaluation sera fondée uniquement sur les renseignements fournis par le soumissionnaire, y compris les éclaircissements/confirmations qui peuvent être demandés aux termes du paragraphe 2.10 de la présente demande de sélection préalable.

[Notre soulignement, traduction]

17. Cela va de pair avec le principe bien établi selon lequel les évaluateurs ne peuvent tenir compte de connaissances ou de renseignements extrinsèques à la proposition elle-même lorsqu’une exigence de la DSP prévoit que ces renseignements doivent être fournis^[7].
18. La section 3.2.1.2 de la DSP indique la méthode et l’échelle de notation suivantes :

3.2.1 Évaluation des propositions techniques

[...]

2. Chaque critère décrit à la section 5 sera évalué sur une échelle de zéro (0), un (1), deux (2) ou trois (3). La note de chaque critère sera divisée par trois (3), puis multipliée par le facteur de pondération attribué au critère qui est indiqué à la figure 1 pour obtenir une note pondérée.

L’échelle de notation qui servira à cette évaluation est la suivante :

Note	Définition	Description
3	Excellente	Réponse très bonne ou excellente
2	Acceptable	Réponse qui répond généralement aux exigences
1	Faible	Réponse faible; renseignements importants manquants
0	Non recevable	Aucune réponse fournie

[Traduction]

19. Conformément à la section 3.2.2 de la DSP, seuls les soumissionnaires qui respectent les exigences de sécurité obligatoires et qui obtiennent une note technique d’au moins 66 p. 100 par rapport aux critères d’évaluation seront invités à faire une soumission financière. La section 3.2.2 prévoit ce qui suit :

3.2.2 Invitation à soumettre un prix

1. Les soumissionnaires dont la proposition technique respecte les exigences de sécurité obligatoires et obtient une note technique minimale de 66 p. 100 par rapport aux critères d’évaluation recevront les spécifications techniques et les documents connexes afin de faire une soumission financière.

2. Les soumissionnaires qui ne respectent pas les exigences de sécurité obligatoires et qui n’obtiennent pas une note technique minimale de 66 p. 100 du total de 100 p. 100 par rapport aux critères d’évaluation seront exclus.

[Traduction]

20. La section 3.2.2.3 de la DSP prévoit ce qui suit : « CDC a l’intention d’adjuger le contrat au soumissionnaire qui respecte les exigences de sécurité obligatoires, qui obtient une note technique minimale de 66 p. 100 et qui a présenté la soumission conforme ayant le prix total le plus bas » [traduction].
21. Le 6 novembre 2013, SGI a été informée qu’elle n’avait pas obtenu la note technique requise de 66 p. 100 et que, par conséquent, elle n’avait pas été présélectionnée.
22. Le 13 janvier 2014, l’autorité contractante a fourni à SGI un compte rendu lui expliquant la notation de sa proposition technique.
23. Le 17 janvier 2014, le Tribunal a reçu une plainte de SGI alléguant que l’équipe d’évaluation de CDC avait accordé un nombre insuffisant de points à sa proposition technique.

ANALYSE DU TRIBUNAL

Portée de l’examen

24. Le paragraphe 30.14(1) de la Loi sur le TCCE prévoit que, « [d]ans son enquête, le Tribunal doit limiter son étude à l’objet de la plainte ».
25. L’objet de la plainte dans le cadre de la présente enquête concerne l’allégation de SGI selon laquelle « Star Group [...] [a] été incorrectement notée relativement à [sa] proposition, ce qui l’a donc empêchée de participer à l’étape 2 du marché public en question »^[8] [traduction].

Norme d’examen

26. Le Tribunal fait preuve de déférence à l’égard des évaluateurs pour ce qui est de leur évaluation des propositions des fournisseurs potentiels^[9]. À cet égard, il a indiqué, dans le dossier n^o PR-2005-004, qu’il interviendra relativement à une évaluation uniquement dans les cas où elle serait réputée déraisonnable^[10]. Le Tribunal a déjà indiqué qu’une détermination sera jugée raisonnable si elle est fondée sur une explication défendable, même si elle n’est pas convaincante aux yeux du Tribunal^[11]. À cet égard, le Tribunal ne substituera pas son jugement à celui des évaluateurs à moins que ceux-ci ne se soient pas appliqués à évaluer la proposition d’un soumissionnaire, qu’ils aient donné une interprétation erronée de la portée d’une exigence, qu’ils n’aient pas tenu compte de renseignements cruciaux fournis dans une soumission, qu’ils aient fondé leur évaluation sur des critères non divulgués ou que l’évaluation n’ait pas été effectuée d’une manière équitable du point de vue de la procédure^[12].

Examen par le Tribunal des erreurs de notation alléguées

Section 5.3 de la DSP : Contrats comparables

27. Aux termes de la section 5.3.1 de la DSP, les soumissionnaires devaient « [...] énumérer et décrire brièvement trois (3) contrats de services d’entretien et de maintenance d’installations exécutés par l’entrepreneur au cours des 10 dernières années », une clause obligatoire supplémentaire stipulant que « [l]es contrats doivent être d’une envergure et d’une étendue comparables au présent contrat » [notre soulignement, traduction].
28. Quant au contenu de la proposition, la section 5.3.1 de la DSP indique ce qui suit :

Les contrats doivent être numérotés de 1 à 3 et indiquer :

1. le nom des bâtiments et le type de propriétés faisant l’objet du contrat (immeuble de bureaux, entrepôt, garage, immeuble à usages multiples, etc.);

2. si un contrat a été exécuté en coentreprise, le nom des partenaires de la coentreprise et le degré de responsabilité assigné à chacun devraient être indiqués;

3. l’étendue des services d’entretien et de maintenance d’installations fournis et l’expérience dans autant de domaines que possible énumérés à la section 1.2.5 du présent document devrait être indiquée;

4. les valeurs annuelle et globale du contrat et sa durée;

5. la pertinence du contrat relativement à la présente demande;

6. les nom, adresse et numéro de téléphone des personnes-ressources des clients pour lesquels les contrats ont été exécutés.

Les contrats plus récents et plus pertinents (étendue des services et valeur), en termes de services d’entretien et de maintenance d’installations obtiendront une note plus élevée. Les contrats devraient tous être d’une valeur supérieure à 3 millions de dollars par année. Ils devraient comprendre différents genres de bâtiments comme des garages pour l’entretien de véhicules, des entrepôts, des bureaux, des garages et des centres de loisirs.

[Nos italiques, traduction]

29. SGI fait certaines affirmations à l’appui de son allégation selon laquelle elle n’a pas obtenu suffisamment de points pour la section 5.3 de la DSP relativement à des contrats comparables de services d’entretien et de maintenance d’installations^[13]. Le Tribunal évaluera maintenant le bien-fondé de ces affirmations.

–Facteur d’évaluation 1 : Services d’entretien et de maintenance d’installations – contrat n^o 1

30. Il ressort clairement des termes exprès de la section 5.3.1 de la DSP et, en particulier, de la clause obligatoire selon laquelle « [l]es contrats doivent être d’une envergure et d’une étendue comparables au présent contrat » que l’évaluation de la comparabilité du contrat n^o 1 au contrat subséquent de la DSP serait fondée sur « [l’]envergure et [l’]étendue » du premier par rapport au second. Par conséquent, bien que le fait que le lieu d’exécution d’un contrat soit le même que celui qui est décrit dans la DSP puisse être pertinent^[14], il n’est pas, en lui-même, déterminant puisque des contrats visant les mêmes installations pourraient, en théorie, être différents en termes de valeur et/ou de l’étendue des services à fournir par l’entrepreneur.
31. Pour ce qui est de l’énoncé à la section 5.3.1.3 de la DSP selon lequel les soumissionnaires devaient démontrer qu’ils possédaient de l’expérience dans autant de domaines que possible énumérés à la section 1.2.5, le Tribunal estime que l’affirmation de SGI selon laquelle, puisqu’il n’y avait aucun minimum indiqué, « il va de soi que SGI a respecté l’exigence en indiquant son expérience dans autant de domaines que possible »^[15] [traduction] reflète une mauvaise compréhension de l’objet de cette clause informative. Le Tribunal est d’avis que cette clause n’est pas un critère indépendant, auquel l’entière satisfaction ne supposait rien d’autre que l’action d’indiquer les domaines énumérés à la section 1.2.5 dans lesquels le soumissionnaire avait acquis une expérience démontrable. La clause visait plutôt à informer les soumissionnaires des références par rapport auxquelles la comparabilité de leur expérience dans le domaine des services d’entretien et de maintenance d’installations serait évaluée^[16]. En effet, il n’est que logique que cette comparabilité soit évaluée par rapport aux services mêmes d’entretien et de maintenance d’installations que l’entrepreneur retenu devra fournir aux termes du contrat subséquent, qui sont indiqués à la section 1.2.5.
32. Quant à l’affirmation de SGI relativement au caractère raisonnable de la demande d’expérience dans le domaine des ascenseurs et des systèmes de levage, le Tribunal constate que les parties sont divisées sur la question de savoir si de tels dispositifs existent présentement au Centre d’entraînement de Dwyer Hill^[17]. Le Tribunal a toujours soutenu que, de manière générale, une entité acheteuse a le droit de définir ses besoins en matière d’approvisionnement, mais que, bien entendu, elle doit le faire de façon raisonnable^[18]. Même si SGI avait raison d’affirmer qu’il n’y a actuellement pas d’ascenseurs ni de systèmes de levage au Centre d’entraînement de Dwyer Hill, ce fait ne suffirait pas pour rendre déraisonnable la demande d’expérience en inspection, en mise à l’essai, en entretien et en réparation de ces dispositifs, puisqu’il pourrait s’agir de l’amélioration et/ou de la modernisation prévues des installations.
33. Compte tenu de l’analyse qui précède et des points attribués relativement à ce facteur, le Tribunal ne considère pas comme déraisonnable l’évaluation effectuée par CDC de la comparabilité du contrat n^o 1 de SGI au contrat décrit dans la DSP.

–Facteurs d’évaluation 2 et 3 : Services d’entretien et de maintenance d’installations – contrats n^os 2 et 3

34. La section 5.3.1 de la DSP exigeait de tous les soumissionnaires qu’ils fournissent trois exemples de contrats comparables de services d’entretien et de maintenance d’installations et, conformément à l’exigence, la soumission de SGI décrivait trois contrats, notamment un dont il a été question ci-dessus. Pour ce qui est des deux autres contrats décrits dans la soumission de SGI (facteurs d’évaluation 2 et 3), puisque SGI avance essentiellement les mêmes affirmations quant à l’évaluation de ces contrats effectuée par CDC, les facteurs d’évaluation 2 et 3 seront examinés ensemble.
35. Le Tribunal est d’avis que la clause informative à la fin de la section 5.3.1 de la DSP selon laquelle « [l]es contrats devraient tous être d’une valeur supérieure à 3 millions de dollars par année » ne peut être interprétée de façon isolée, mais plutôt à la lumière de la clause obligatoire contenue au début de cette disposition selon laquelle « [l]es contrats doivent être d’une envergure et d’une étendue comparables au présent contrat » [nos italiques]. Puisque la section 5.3.1 exige que les contrats soient d’envergure comparable et que l’envergure d’un contrat est généralement évaluée en termes de valeur monétaire, le Tribunal ne considère pas comme déraisonnable le fait que les contrats dont la valeur est inférieure au seuil de 3 millions de dollars par année aient été assujettis à une réduction appropriée de points, autorisée par la section 2.2.2.
36. En outre, il n’est pas déraisonnable pour CDC d’avoir accordé une note inférieure pour ne pas avoir démontré de l’expérience dans certains des domaines de service énumérés à la section 1.2.5 de la DSP qui, comme expliqué précédemment, fournissait les références logiques par rapport auxquelles la comparabilité des services d’entretien et de maintenance d’installations fournis en vertu des contrats n^os 2 et 3 serait évaluée.
37. Cependant, en ce qui a trait à l’observation de CDC selon laquelle le contrat comparable vise plusieurs bâtiments situés à de nombreux emplacements plutôt qu’à un seul emplacement, le Tribunal constate que, bien que la section 5.3.1 de la DSP prévoie que les contrats comparables comprennent « [...] différents genres de bâtiments comme des garages pour l’entretien de véhicules, des entrepôts, des bureaux, des garages et des centres de loisirs », il n’y a aucune exigence précise selon laquelle les contrats comparables visent un seul emplacement. Quoi qu’il en soit, un examen de la proposition de SGI confirme son affirmation selon laquelle les contrats n^os 2 et 3 indiquent non seulement plusieurs bâtiments situés à plusieurs emplacements, mais également divers emplacements ayant plusieurs bâtiments^[19]. Par conséquent, le Tribunal considère comme déraisonnable toute réduction de points fondée sur de telles considérations géographiques non divulguées.
38. Compte tenu de l’analyse qui précède, le Tribunal juge déraisonnable l’évaluation effectuée par CDC de la comparabilité des contrats n^os 2 et 3 de SGI au contrat décrit dans la DSP.

Section 5.4 de la DSP : Équipe de l’entrepreneur

39. La DSP prévoit que, dans cette section, « le soumissionnaire doit démontrer que l’équipe de l’entrepreneur possède l’expérience nécessaire pour réaliser les tâches demandées » [traduction].

–Facteur d’évaluation 4 : Structure et intégrité de l’équipe de l’entrepreneur

40. La section 5.4.1 de la DSP prévoit ce qui suit :

5.4.1 Structure et intégrité de l’équipe de l’entrepreneur

Les soumissionnaires doivent démontrer comment ils proposent de structurer l’équipe de l’entrepreneur pour gérer la qualité, l’approvisionnement, l’administration globale des personnes-ressources, l’entretien préventif, etc., donner l’identité du personnel clé et décrire les rôles et responsabilités clés ainsi que la manière dont il travaillera efficacement pour offrir les services prévus au contrat.

Les soumissionnaires devraient décrire leur charge de travail actuelle et décrire et démontrer comment ils la géreront pour exécuter efficacement les travaux.

[Notre soulignement, traduction]

41. Le Tribunal n’accepte pas l’assertion selon laquelle, à titre de fournisseur titulaire des services d’entretien et de maintenance des installations du Centre d’entraînement de Dwyer Hill, SGI a établi sa charge de travail actuelle et sa structure proposée des responsabilités dans le contexte du facteur d’évaluation 1. De l’avis du Tribunal, le fait que SGI soit titulaire ne la dispense pas d’avoir à satisfaire aux exigences informationnelles des facteurs cotés de la même manière que les autres soumissionnaires^[20]. Comme expliqué précédemment, il est bien établi en droit que les évaluateurs doivent fonder leurs évaluations sur le contenu des propositions qu’ils ont devant eux, sans recourir à des renseignements ou des connaissances extrinsèques à celles-ci. En effet, le fait de s’appuyer sur la position de titulaire, dans la mesure où cela suppose que la charge de travail du soumissionnaire se limite aux installations particulières relativement auxquelles il est le fournisseur titulaire de services et que l’attribution actuelle des rôles et responsabilités clés serait maintenue dans le cadre du contrat subséquent, mettrait en doute l’équité du processus d’évaluation.
42. Les renseignements demandés à la section 5.4.1 de la DSP sont explicitement liés à la prestation des « services prévus au contrat » et à l’exécution des « travaux ». À cet égard, l’étendue des travaux est énoncée à la section 1.2.5 et fournit une énumération détaillée des services particuliers que l’entrepreneur retenu devra vraisemblablement exécuter dans le cadre du contrat subséquent. Par conséquent, le Tribunal n’accepte pas le fait que SGI sous-entende qu’elle ne pouvait fournir une réponse plus approfondie à la section 5.4.1 en raison de l’absence d’une disposition concernant l’étendue des travaux dans la DSP. Quant à la suggestion selon laquelle CDC, qui s’était explicitement réservée le droit, à la section 2.10.1, de demander des éclaircissements à un soumissionnaire sur tout aspect de sa proposition, avait un devoir d’équité de demander des éclaircissements à SGI sur cet aspect de sa proposition, il est bien établi dans la jurisprudence que, bien qu’une entité acheteuse puisse chercher à obtenir des éclaircissements, elle n’est aucunement tenue de le faire^[21].
43. L’exigence du premier paragraphe de la section 5.4.1 de la DSP (qui, de l’avis du Tribunal, comprend les membres désignés comme faisant partie de l’équipe de l’entrepreneur) va au-delà de la simple désignation du personnel clé et de ses responsabilités pour inclure une explication de la manière dont il travaillerait efficacement pour exécuter les services prévus au contrat. Par conséquent, il n’était pas déraisonnable de déduire des points puisque, même si SGI a décrit ses responsabilités et sa charge de travail, elle n’a pas expliqué la manière dont les membres désignés de l’équipe exécuteraient efficacement les services particuliers faisant partie de leur domaine de responsabilités.
44. Compte tenu de l’analyse qui précède et des points attribués relativement à ce facteur, le Tribunal ne considère pas comme déraisonnable l’évaluation effectuée par CDC de la structure et de l’intégrité de l’équipe de l’entrepreneur.

–Facteur d’évaluation 5 : Capacité

45. La section 5.4.2 de la DSP prévoit ce qui suit :

5.4.2 Capacité

Les soumissionnaires doivent fournir les curriculum vitæ (maximum de 2 pages par personne) du personnel clé proposé à la section 5.4.1 ci-dessus.

Les curriculum vitæ devraient comprendre les renseignements suivants :

• une brève description des rôles et responsabilités précédents en rapport avec le présent contrat;
• la désignation des postes précédents en rapport avec le présent contrat;
• les études, le nombre total d’années d’expérience et le nombre d’années d’expérience au sein de l’entreprise;
• l’expérience technique et/ou en gestion en rapport avec le présent contrat.

Plus l’expérience est grande et pertinente, plus la note sera élevée.

[Notre soulignement, traduction]

46. Un examen du curriculum vitæ du gestionnaire de l’exploitation en question confirme que la personne possédait une expérience technique ou en gestion des installations limitée en rapport avec le contrat subséquent^[22].
47. Le Tribunal est d’avis que ni l’expérience considérable de SGI dans le domaine de la gestion des installations ni le fait que cette personne en particulier agirait sous la direction de membres plus expérimentés de l’équipe de l’entrepreneur proposée ne permet de faire abstraction du manque d’expérience pertinente du gestionnaire de l’exploitation proposé.
48. Compte tenu de l’analyse qui précède et des points attribués relativement à ce facteur, le Tribunal ne considère pas comme déraisonnable l’évaluation effectuée par CDC de la capacité de l’équipe de l’entrepreneur proposée de SGI à exécuter le contrat subséquent.

Section 5.5 de la DSP : Sécurité

49. Ce critère est divisé en deux facteurs distincts, c’est-à-dire « Dossier sur les indemnités d’accident du travail et la sécurité » et « Politique et programme relatifs à la sécurité ».

–Facteur d’évaluation 6 : Dossier sur les indemnités d’accident du travail et la sécurité

50. La section 5.5.1 de la DSP prévoit ce qui suit :

5.5.1 Dossier sur les indemnités d’accident du travail et la sécurité

Le soumissionnaire doit fournir ses antécédents relativement aux questions de sécurité et de santé, y compris tous les jalons internes comme la période de temps entre les accidents ou les autres mesures utilisées. Il doit également fournir les preuves des infractions ou incidents en matière de sécurité qui ont été consignés. En outre, le soumissionnaire doit fournir des lettres d’attestation provenant d’un gouvernement ou d’autres associations ou organismes ayant cette compétence.

L’évaluation sera fondée sur la compétence reconnue du soumissionnaire en matière de signalement et de déclaration d’incidents de santé et de sécurité.

[Notre soulignement, traduction]

51. Bien que la section 5.5.1 de la DSP demande des renseignements antérieurs sur des questions de santé et de sécurité, le critère indique clairement que l’évaluation sera fondée sur la compétence reconnue du soumissionnaire « en matière de signalement et de déclaration » d’incidents de santé et de sécurité. À cet égard, bien que les primes rajustées selon le mérite (PRM) de SGI aient augmenté de 15 p. 100 au cours de la période de 2012-2013^[23], le Tribunal comprend que les PRM fonctionnent comme un programme de tarification provisionnelle au moyen duquel la Commission de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les accidents de travail rajuste les primes d’une entreprise pour l’année à venir en fonction de son relevé d’accidents précédent. Le relevé indique cependant que les blessures en milieu de travail ont été dûment déclarées et que le nombre d’accidents a diminué en 2012 par rapport à 2011^[24].
52. Néanmoins, compte tenu de l’existence d’incidents antérieurs en milieu de travail, le Tribunal juge raisonnables les points que CDC a attribués relativement à ce facteur.

–Facteur d’évaluation 7 : Politique et programme relatifs à la sécurité

53. La section 5.5.2 de la DSP prévoit ce qui suit :

5.5.2 Politique et programme relatifs à la sécurité

Le soumissionnaire doit décrire brièvement sa politique, ses procédures et ses pratiques en matière de santé et de sécurité, ainsi que la manière dont il offre et maintient un milieu de travail sécuritaire et sain pour les membres de l’équipe, en soulignant les principaux éléments de sa politique et/ou de ses directives.

L’évaluation sera fondée sur la méthode et les politiques du soumissionnaire qui offrent et favorisent un milieu de travail sécuritaire et sain pour les membres de l’équipe, les sous-traitants et les visiteurs.

[Traduction]

54. Bien que CDC soutienne que les évaluateurs pouvaient, de façon raisonnable, considérer la formation, l’évaluation des risques, l’atténuation des risques et la sécurité des sous-traitants comme implicite dans le critère, le Tribunal constate que ces éléments ne figurent pas expressément dans la section 5.5.2 de la DSP à titre de facteurs cotés. La Cour d’appel fédérale a indiqué que lorsque le gouvernement passe des marchés pour la fourniture de biens et de services, il a un devoir d’équité envers tous les soumissionnaires^[25]. À cet égard, le Tribunal est d’avis que, en contrepartie de l’exigence à l’égard des fournisseurs potentiels de respecter rigoureusement les exigences obligatoires des documents d’invitation à soumissionner, les entités gouvernementales acheteuses sont tenues de désigner clairement les critères cotés en fonction desquels le processus d’évaluation sera effectué^[26].
55. Le Tribunal constate que le résumé contenu dans la proposition de SGI traite des buts de la politique de santé et de sécurité, des procédures par rapport à l’évaluation du risque et des pratiques liées à la gestion du risque (y compris l’outil de gestion du risque de SGI)^[27]. Le résumé fourni par SGI, quoique bref, n’est pas déraisonnable étant donné la longueur maximale prescrite pour les résumés aux termes des sections 5.3.1 et 5.4.2 de la DSP. De plus, SGI a fourni ses directives détaillées en matière de santé et de sécurité pour le Centre d’entraînement de Dwyer Hill dans le cadre de sa proposition technique^[28]. Il appert au Tribunal que ces éléments visent expressément l’atténuation des risques^[29]. La jurisprudence confirme que les évaluateurs doivent examiner la proposition d’un soumissionnaire dans son ensemble plutôt que de manière isolée et disjonctive^[30]; il appert cependant au Tribunal que les évaluateurs n’ont pas examiné le contenu de la documentation incluse dans la proposition de SGI.
56. Compte tenu de l’analyse qui précède, le Tribunal est d’avis que l’évaluation effectuée par CDC relativement à ce facteur est déraisonnable en ce sens qu’il semble que les évaluateurs n’aient pas tenu compte de renseignements cruciaux que SGI a fournis dans sa proposition.

–Facteur d’évaluation 8 : Expérience en sous-traitance

57. La section 5.6 de la DSP prévoit ce qui suit :

5.6 Expérience en sous-traitance

Les soumissionnaires doivent démontrer comment ils obtiennent et gèrent des marchés de sous-traitance dans le cadre de contrats existants de type semblable et comment ils intégreraient les procédures relatives aux demandes de travaux indiquées à la section 1.3 du présent document dans leurs processus d’approvisionnement et de gestion. Les soumissionnaires devraient également démontrer qu’ils possèdent de l’expérience et des compétences quant à la coordination de plusieurs sous-traitants en vue d’exécuter de petits projets ainsi que des demandes de travaux multiples dans le même bâtiment.

[Traduction]

58. Le Tribunal constate que la proposition de SGI expose en détail ses modalités pour retenir les services de sous-traitants et les gérer^[31]. Toutefois, plutôt que d’expliquer comment les procédures relatives aux demandes de travaux supplémentaires indiquées à la section 1.3 de la DSP seraient intégrées dans le processus d’approvisionnement et de gestion, la proposition fournit une brève description d’un processus se voulant semblable^[32].
59. Compte tenu de l’analyse qui précède et des points attribués relativement à ce facteur, le Tribunal ne considère pas comme déraisonnable l’évaluation effectuée par CDC de l’expérience en sous-traitance de SGI.

–Facteur d’évaluation 9 : Intervention en cas d’urgence

60. La section 5.7 de la DSP prévoit ce qui suit :

5.7 Intervention en cas d’urgence

Le soumissionnaire doit démontrer les processus et les pratiques en place ainsi que l’expérience de son entreprise en matière de bonne gestion de situations d’urgence. Les situations d’urgence peuvent comprendre, par exemple, une panne d’électricité dans un bâtiment qui nécessite une alimentation en tout temps, l’inondation d’un bâtiment ou le nettoyage et la remise en état de l’environnement à la suite d’un déversement ou d’une contamination.

[Traduction]

61. Bien que la proposition de SGI explique en détail les processus et les pratiques qui sont actuellement en place pour gérer des situations d’urgence, elle ne donne pas d’exemples d’expérience concrète dans ce domaine.
62. À l’égard de ce facteur d’évaluation, SGI exhorte le Tribunal à examiner la documentation qu’elle a déposée dans le cadre du dossier n^o PR-2012-027 dans laquelle elle affirme avoir présenté une réponse identique à cette question et avoir reçu la totalité des points. Le Tribunal ne peut faire cela. Comme il ressort du paragraphe 30.14(1) de la Loi sur le TCCE, et comme l’a confirmé à maintes reprises la jurisprudence, le Tribunal doit se limiter à l’objet de la plainte dont il est saisi^[33]. L’examen de la manière dont les évaluateurs ont évalué la proposition de SGI dans le cadre d’un marché public antérieur, même dans la mesure où les exigences et la réponse étaient semblables à celles contenues dans la présente plainte, n’entre pas dans la portée de la présente enquête.
63. Compte tenu de l’analyse qui précède et des points attribués relativement à ce facteur, le Tribunal ne considère pas comme déraisonnable l’évaluation effectuée par CDC de la capacité de SGI à gérer des situations d’urgence.

–Facteur d’évaluation 10 : Méthode de gestion

64. La section 5.8 de la DSP prévoit ce qui suit :

5.8 Méthode de gestion

[...]

Les soumissionnaires doivent décrire comment ils proposent de structurer et de gérer, de manière logique et efficace, les services afin de respecter les exigences du contrat; ils devraient résumer ce qu’ils considèrent comme les parties les plus importantes du présent contrat et décrire comment ils proposent de garantir la bonne exécution de ces parties.

Les soumissionnaires doivent démontrer leur capacité à gérer les travaux avec succès afin de respecter les exigences du contrat, en fournissant, notamment, une description de leur méthode de gestion à l’égard des éléments suivants :

• la mobilisation des services prévus au contrat à la suite de l’adjudication de celui-ci et la manière dont la période de mise en place progressive sera gérée;
• l’assurance de la qualité des services et des produits à livrer;
• la planification et la programmation de l’entretien, y compris l’établissement du calendrier d’entretien préventif et courant, et la coordination de toutes les activités d’entretien;
• la communication avec les parties intéressées au sein de CDC et du MDN avant et pendant le contrat;
• la gestion du rendement des sous-traitants et des fournisseurs;
• le respect des normes industrielles en matière de sécurité.

[Traduction]

65. La DSP ne demande pas expressément de renseignements concernant les exigences en matière de cote de sécurité des sous-traitants, bien qu’elle exige du soumissionnaire qu’il décrive sa méthode de gestion à l’égard du « respect des normes industrielles en matière de sécurité » en général. Même s’il semble que CDC se soit occupée des cotes de sécurité de sous-traitants par le passé, rien dans la DSP elle-même ne justifie la conclusion selon laquelle CDC a encore l’intention de continuer de le faire dans le cadre de ce nouveau contrat. Une telle supposition de la part de SGI n’est pas non plus rendue raisonnable par le fait qu’elle avait acquis cette connaissance particulière à titre de fournisseur titulaire des services d’entretien et de maintenance des installations, puisque cette connaissance est extrinsèque à la DSP elle-même.
66. Lors d’une évaluation, les évaluateurs peuvent regarder au-delà de la réponse directe à un critère coté pour tenir compte de renseignements pertinents contenus ailleurs dans la proposition. En effet, la jurisprudence confirme que les évaluateurs sont tenus d’examiner de façon diligente et minutieuse les propositions^[34]. À cet égard, le Tribunal constate que SGI, dans sa réponse au facteur d’évaluation 8 (Expérience en sous-traitance), renvoie en fait aux exigences minimales en matière de sécurité et aux vérifications de sécurité des sous-traitants^[35], bien qu’elle ne propose pas de modalités particulières pour en assurer le respect.
67. Étant donné le fait incontesté que les installations en question sont un lieu hautement sécurisé, le Tribunal est d’avis qu’une réduction de points pour ne pas avoir expliqué en détail les modalités particulières relatives à la cote de sécurité des sous-traitants n’est pas déraisonnable.

CONCLUSION

68. Compte tenu de l’analyse qui précède, le Tribunal conclut que l’évaluation effectuée par CDC de la proposition de SGI par rapport aux facteurs d’évaluation 2, 3 et 7 est déraisonnable. Comme expliqué ci-dessus, le Tribunal est d’avis qu’en accordant à SGI une note faible pour les facteurs d’évaluation 2 et 3 en raison de l’observation selon laquelle les contrats visaient des bâtiments situés dans plusieurs villes plutôt que dans un seul emplacement, CDC a évalué la proposition de SGI selon un critère qui n’avait pas été divulgué aux soumissionnaires potentiels. Quant à l’évaluation effectuée par CDC de la proposition de SGI par rapport au facteur d’évaluation 7, il semble que les évaluateurs n’aient pas porté attention au contenu des directives en matière de santé et de sécurité de SGI, qui visait clairement des facteurs tels que l’atténuation des risques en réponse aux exigences de la section 5.5.2 de la DSP. Par conséquent, le Tribunal conclut que la plainte est fondée.
69. Toutefois, en ce qui a trait à l’échelle de notation générale établie dans le cadre de la DSP qui allait de 0 (non recevable) à 3 (excellente) et qui a été appliquée par les évaluateurs à chacun des critères d’évaluation, le Tribunal n’est pas prêt à s’aventurer à affirmer que SGI aurait obtenu une note globale supérieure n’eût été des erreurs susmentionnées commises par les évaluateurs de CDC.

MESURE CORRECTIVE ET FRAIS

Mesure corrective

70. Ayant conclu que la plainte est fondée, le Tribunal doit maintenant recommander un moyen adéquat de réparer le préjudice que les lacunes du processus d’évaluation peuvent avoir causé à SGI.
71. Lorsqu’il examine ce qui constituerait une mesure corrective appropriée, le Tribunal doit tenir compte de toutes les circonstances concernant le marché public en cause, y compris les facteurs énoncés au paragraphe 30.15(3) de la Loi sur le TCCE. Après avoir attentivement examiné les circonstances ayant trait au présent marché public, en particulier le fait qu’aucun élément de preuve n’indique qu’il y a eu malveillance de la part de CDC et la possibilité réelle que la proposition de SGI puisse ne pas avoir reçu un note supérieure même en l’absence de ces erreurs, le Tribunal recommande, à titre de mesure corrective, que CDC n’exerce pas son option de prolonger la durée du contrat adjugé en l’espèce au-delà de sa durée initiale de trois ans et qu’elle lance plutôt un nouvel appel d’offres une fois l’expiration de la durée initiale du contrat, si ces services d’entretien et de maintenance des installations sont encore nécessaires.

Frais

72. Le Tribunal accorde à SGI le remboursement des frais raisonnables qu’elle a engagés pour la préparation et le dépôt de sa plainte. La Ligne directrice sur la fixation des frais dans une procédure portant sur un marché public (la Ligne directrice) du Tribunal fonde l’évaluation du degré de complexité d’une plainte sur trois critères : la complexité du marché public, la complexité de la plainte et la complexité de la procédure. La complexité du marché public était faible. Même si plusieurs services différents étaient visés, il appert qu’il y avait des services normalisés qui auraient probablement été exigés dans de nombreux marchés publics concernant l’entretien et la maintenance des installations. De manière générale, la complexité de la plainte était faible. Enfin, la complexité de la procédure était faible et n’a pas nécessité la tenue d’une audience.
73. Compte tenu des considérations qui précèdent, le Tribunal est d’avis que le degré de complexité de la présente plainte correspond au degré de complexité le plus faible mentionné à l’annexe A de la Ligne directrice (c’est-à-dire le degré 1). Comme le prévoit la Ligne directrice, le montant provisoire de l’indemnité accordée par le Tribunal est donc de 1 000 $.

DÉCISION DU TRIBUNAL

74. Aux termes du paragraphe 30.14(2) de la Loi sur le TCCE, le Tribunal détermine que la plainte est fondée.
75. Aux termes des paragraphes 30.15(2) and 30.15(3) de la Loi sur le TCCE, le Tribunal recommande, à titre de mesure corrective, que CDC n’exerce pas son option de prolongation du contrat adjugé en l’espèce au delà de la période initiale de trois ans et, si le besoin existe toujours, qu’elle publie à nouveau une invitation concurrentielle portant sur le besoin conformément aux dispositions des accords commerciaux applicables.
76. Aux termes de l’article 30.16 de la Loi sur le TCCE, le Tribunal accorde à SGI le remboursement des frais raisonnables qu’elle a engagés pour la préparation et le dépôt de sa plainte, ces frais devant être payés par DCC. La détermination provisoire du Tribunal du degré de complexité de la présente plainte est le degré 1, et le montant provisoire de l’indemnité est de 1 000 $. Si l’une ou l’autre des parties n’est pas d’accord en ce qui a trait à la détermination provisoire du degré de complexité ou au montant provisoire de l’indemnité, elle peut présenter des observations auprès du Tribunal, en conformité avec l’article 4.2 de la Ligne directrice. Il relève de la compétence du Tribunal de fixer le montant définitif de l’indemnité.