VALCOM CONSULTING GROUP INC.
c.
MINISTÈRE DES TRAVAUX PUBLICS ET DES SERVICES GOUVERNEMENTAUX
Dossier n^o PR-2013-044

Décision et motifs rendus
le mercredi 9 juillet 2014

TABLE DES MATIÈRES

DÉCISION

EXPOSÉ DES MOTIFS

PLAINTE

CONTEXTE DE LA PLAINTE

POSITION DES PARTIES

TPSGC

Valcom

DISPOSITIONS PERTINENTES DE L’INVITATION À SOUMISSIONNER

ANALYSE

Dispositions pertinentes des accords commerciaux applicables

TPSGC a-t-il rejeté à tort la proposition de Valcom?

TPSGC a-t-il traité de façon inadéquate le volet électronique de la proposition de Valcom?

FRAIS

DÉCISION DU TRIBUNAL

 

EU ÉGARD À une plainte déposée par Valcom Consulting Group Inc. aux termes du paragraphe 30.11(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, L.R.C. (1985), ch. 47 (4^e suppl.);

ET À LA SUITE D’une décision d’enquêter sur la plainte aux termes du paragraphe 30.13(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur.

ENTRE

VALCOM CONSULTING GROUP INC. Partie plaignante

ET

LE MINISTÈRE DES TRAVAUX PUBLICS ET DES SERVICES GOUVERNEMENTAUX Institution fédérale

DÉCISION

Aux termes du paragraphe 30.14(2) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, le Tribunal canadien du commerce extérieur détermine que la plainte n’est pas fondée.

Aux termes de l’article 30.16 de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, le Tribunal canadien du commerce extérieur accorde au ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux le remboursement des frais raisonnables qu’il a engagés pour répondre à la plainte, ces frais devant être payés par Valcom Consulting Group Inc. Conformément à la Ligne directrice sur la fixation des frais dans une procédure portant sur un marché public, la détermination provisoire du Tribunal canadien du commerce extérieur quant au degré de complexité de la plainte est le degré 1, et le montant provisoire de l’indemnité est de 1 150 $. Si l’une ou l’autre des parties n’est pas d’accord en ce qui a trait à la détermination provisoire du degré de complexité ou au montant provisoire de l’indemnité, elle peut déposer des observations auprès du Tribunal canadien du commerce extérieur, en conformité avec l’article 4.2 de la Ligne directrice sur la fixation des frais dans une procédure portant sur un marché public. Il relève de la compétence du Tribunal canadien du commerce extérieur de fixer le montant définitif de l’indemnité.

Jason W. Downey
Jason W. Downey
Membre présidant

Randolph W. Heggart
Randolph W. Heggart
Secrétaire intérimaire

Membre du Tribunal : Jason W. Downey, membre présidant

Conseiller juridique pour le Tribunal : Laura Little

Agent des dossiers de marchés publics : Josée B. Leblanc

Agent du greffe : Sara Pelletier

Partie plaignante : Valcom Consulting Group Inc.

Institution fédérale : ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux

Conseillers juridiques pour l’institution fédérale : Susan D. Clarke
Ian McLeod
Roy Chamoun

Veuillez adresser toutes les communications au :

Secrétaire
Tribunal canadien du commerce extérieur
15^e étage
333, avenue Laurier Ouest
Ottawa (Ontario)  K1A 0G7

Téléphone : 613-993-3595
Télécopieur : 613-990-2439
Courriel : secretaire@tcce-citt.gc.ca

EXPOSÉ DES MOTIFS

PLAINTE

1. Le 7 mars 2014, Valcom Consulting Group Inc. (Valcom) a déposé une plainte auprès du Tribunal canadien du commerce extérieur (le Tribunal) aux termes du paragraphe 30.11(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur^[1]. La plainte porte sur un marché public (invitation n^o EN578-055605/E) passé par le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux (TPSGC) pour la prestation de services professionnels en informatique centrés sur les tâches (SPICT) à l’ensemble des ministères et sociétés d’État du gouvernement fédéral.
2. Valcom allègue que TPSGC a rejeté à tort sa soumission pour non-conformité au motif que certains éléments de celle-ci n’ont pas été reçus par voie électronique via un portail électronique sur le site Web de TPSGC. Elle affirme qu’une erreur ou une défaillance interne a dû se produire dans le portail électronique, ce qui a empêché TPSGC de recevoir le volet électronique de sa soumission.
3. À titre de mesure corrective, Valcom demande que lui soient octroyés dans le cadre de l’invitation à soumissionner un arrangement en matière d’approvisionnement (AMA) pour les paliers 1 et 2 et une offre à commandes (OC). Elle ne demande pas le remboursement des frais qu’elle a engagés pour le dépôt de sa plainte ou la préparation de sa soumission.
4. Le 12 mars 2014, le Tribunal a avisé les parties qu’il avait décidé d’enquêter sur la plainte, puisque cette dernière répondait aux exigences du paragraphe 30.11(2) de la Loi sur le TCCE et aux conditions énoncées au paragraphe 7(1) du Règlement sur les enquêtes du Tribunal canadien du commerce extérieur sur les marchés publics^[2]. Le 7 avril 2014, TPSGC a déposé le rapport de l’institution fédérale (RIF). Le 17 avril 2014, Valcom a déposé ses commentaires sur le RIF.
5. Le 30 mai 2014, le Tribunal a demandé à TPSGC de fournir des renseignements supplémentaires afin de clarifier deux questions de fait; TPSGC a déposé ces renseignements le 6 juin 2014^[3]. Le Tribunal a donné à Valcom l’occasion de présenter ses observations sur ces renseignements, mais elle n’a déposé aucune observation.
6. Étant donné que les renseignements au dossier étaient suffisants pour déterminer le bien-fondé de la plainte, le Tribunal a décidé qu’une audience n’était pas nécessaire et a statué sur la plainte sur la foi des renseignements au dossier.

CONTEXTE DE LA PLAINTE

7. Le 18 janvier 2013, TPSGC a émis une mise à jour d’un processus d’approvisionnement, qui a été publiée par voie électronique le 21 janvier 2013. La mise à jour comprenait une demande pour un arrangement en matière d’approvisionnement (DAMA) et une demande d’offre à commandes (DOC) pour la prestation de SPICT à l’ensemble du gouvernement^[4]. Chaque soumission pouvait donner lieu à un AMA, à une OC ou aux deux à la fois^[5]. Tous les titulaires d’un AMA et/ou d’une OC pour la prestation de SPICT, y compris Valcom, devaient présenter une nouvelle proposition dans le cadre du processus de mise à jour 2013, mais, ce faisant, ils pouvaient incorporer par renvoi les données qu’ils avaient présentées dans le cadre de la dernière mise à jour avec l’option d’actualiser leur soumission et de soumissionner des catégories et/ou des paliers supplémentaires. Pour ce qui est de Valcom, elle a actualisé sa soumission par rapport à l’invitation précédente concernant les SPICT.
8. Les documents d’invitation à soumissionner comprenaient des instructions à l’intention des soumissionnaires sur la manière de présenter leur soumission. Plus particulièrement, certains éléments de la soumission devaient être transmis par voie électronique via la composante de collecte de données (CCD) du système des services professionnels centralisés (SSPC) en ligne, le portail électronique du site Web de TPSGC pour les services professionnels, tandis que d’autres éléments devaient être déposés en version papier au Module de réception des soumissions de TPSGC^[6].
9. Selon le RIF, TPSGC avait reçu, à la clôture des soumissions le 5 avril 2013, 381 soumissions en réponse à l’invitation à soumissionner. Il a déterminé que 360 de ces soumissions étaient dûment déposées, c’est-à-dire qu’elles comprenaient à la fois le volet électronique et le volet papier, tandis que les autres soumissions étaient incomplètes. En ce qui concerne cinq des soumissions comportant des lacunes, y compris celle de Valcom, TPSGC a reçu le volet papier avant la clôture des soumissions, mais n’a trouvé aucun enregistrement de dépôt électronique via la CCD^[7].
10. TPSGC a décidé de ne pas rejeter la soumission de Valcom avant la fin de la période d’évaluation « [p]ar souci de prudence et de circonspection [...] »^[8] [traduction]. Entre le 13 août et le 31 octobre 2013, TPSGC a demandé à Valcom de préciser ou de confirmer divers aspects de sa soumission relativement à ses attestations, notamment l’attestation de sécurité, et à son conseil d’administration. Le 14 août 2013, Valcom a fourni à TPSGC les renseignements demandés, mais elle lui a demandé d’expliquer pourquoi il souhaitait obtenir ces renseignements, étant donné qu’ils étaient déjà disponibles dans les versions papier et électronique de sa soumission^[9]. Aucun élément de preuve versé au dossier n’indique que TPSGC a répondu à la demande d’une telle explication présentée par Valcom.
11. Le 22 octobre 2013, TPSGC a demandé à tous les soumissionnaires une prolongation de la période de validité de leur soumission, jusqu’au 20 janvier 2014, demande à laquelle Valcom a consenti.
12. Le 17 décembre 2013, TPSGC a informé Valcom par écrit que sa soumission n’était pas conforme étant donné que le volet électronique exigé n’avait pas été reçu via la CCD et que, par conséquent, sa soumission était rejetée dans son ensemble^[10]. TPSGC a invité Valcom à soumettre toute autre question par écrit.
13. Selon le RIF, TPSGC a déterminé que 12 des 360 soumissions présentées dans le bon format (c’est‑à-dire sur papier et par voie électronique) ne respectaient pas certaines autres exigences de l’invitation. Par conséquent, les 348 soumissionnaires restants ont obtenu des AMA, des OC ou les deux^[11].
14. Le 20 décembre 2013, Valcom a écrit à TPSGC pour s’opposer au rejet de sa soumission, alléguant que, en fait, elle avait transmis le volet électronique exigé via la CCD le 4 avril 2013, la veille de la clôture des soumissions. Elle demandait à TPSGC de réintégrer sa soumission et d’examiner l’exactitude et l’intégrité de la CCD.
15. Le 3 janvier 2014, Valcom a déposé une plainte^[12] auprès du Tribunal. Puisque aucun élément de preuve n’indiquait que TPSGC avait répondu à l’opposition que Valcom avait présentée le 20 décembre 2013, le Tribunal a conclu que la plainte était prématurée et a donc refusé d’enquêter sur celle-ci.
16. Le 16 janvier 2014, TPSGC a écrit à Valcom pour l’informer que la question faisait l’objet d’un examen^[13]. D’autres courriels échangés entre les parties du 17 janvier au 3 février 2014 indiquent que Valcom attendait toujours une réponse de TPSGC^[14].
17. Le 13 février 2014, Valcom a écrit à la haute direction de TPSGC, réitérant son opposition et alléguant que d’autres fournisseurs avaient probablement aussi été touchés par une défaillance de la CCD^[15].
18. Le 21 février 2014, TPSGC a informé Valcom qu’un examen interne avait confirmé que les documents de soumission de son volet électronique n’avaient pas été transmis via la CCD, ce qui constituait une exigence obligatoire de l’invitation^[16]. TPSGC a donc maintenu sa décision de rejeter la soumission de Valcom.
19. Tel qu’indiqué ci-dessus, Valcom a déposé la présente plainte auprès du Tribunal le 7 mars 2014.

POSITION DES PARTIES

TPSGC

20. Selon TPSGC, aucun élément de preuve n’appuie l’allégation de Valcom selon laquelle le volet électronique exigé de sa soumission a été déposé via la CCD. En revanche, le registre des activités de la CCD montre que Valcom a accédé pour la dernière fois à sa soumission électronique le 27 mars 2013, rien n’indiquant qu’elle ait sélectionné l’option « Soumettre » qui était nécessaire pour que sa soumission soit transmise via la CCD.
21. TPSGC allègue que si Valcom avait transmis avec succès sa soumission par voie électronique (ce qu’il refuse d’admettre), cela aurait alors été confirmé de trois façons différentes, dont un reçu électronique, un courriel de confirmation et un changement d’état d’avancement, de « Terminée » à « Soumise », sur la page « Tableau de bord » de Valcom dans la CCD. Toutefois, Valcom n’a fourni aucun élément de preuve selon lequel elle a reçu une telle confirmation. TPSGC soutient que l’absence d’une confirmation aurait dû éveiller l’attention de Valcom sur le fait que sa soumission électronique n’avait pas été dûment transmise. Il est d’avis que Valcom n’a donc pas fait preuve de diligence raisonnable à titre de soumissionnaire pour s’assurer que sa soumission respectait toutes les exigences essentielles de l’invitation à soumissionner.

Valcom

22. En réponse au RIF, Valcom réitère son allégation selon laquelle sa soumission est devenue non conforme pour un motif indépendant de sa volonté, c’est-à-dire une défaillance de la CCD qui, pour une raison ou une autre, a fait échouer la transmission à TPSGC de sa soumission électronique qu’elle a transmise via la CCD le 4 avril 2013. Elle mentionne un autre soumissionnaire (non identifié) dont la soumission en réponse à la même invitation a également été jugée non conforme en raison de difficultés éprouvées lors du téléversement du volet électronique de sa soumission via la CCD, mais qui a finalement obtenu un AMA et une OC pour la prestation de SPICT après avoir présenté ses arguments à TPSGC^[17]. Aucun élément de preuve à l’appui de cette allégation n’a été déposé au dossier.

DISPOSITIONS PERTINENTES DE L’INVITATION À SOUMISSIONNER

23. Les dispositions pertinentes de l’invitation à soumissionner prévoient ce qui suit^[18] :

ÉLÉMENT I – DEMANDE DE SOUMISSIONS

PARTIE 1 – RENSEIGNEMENTS GÉNÉRAUX

[...]

5. Termes clés

[...]

5.4 Le Système des services professionnels centralisés (SSPC) est un système exploité sur le Web, créé dans le cadre de la Stratégie nationale d’approvisionnement en matière de services professionnels en vue de l’établissement d’un portail de services professionnels unique. [...] Le Module du fournisseur permet aux fournisseurs, par le biais d’une personne-ressource principale (comme détailler ci-dessous) :

(i) de créer et de gérer des contacts [...];

(ii) de saisir et de soumettre des données dans le cadre d’un processus d’invitation à soumissionner;

(iii) faire le suivi des progrès ou des données fournies en réponse à un processus d’invitation à soumissionner et récupère les données en vue de les utiliser dans d’autres invitations à soumissionner;

[...]

5.5 La composante de collecte des données (CCD) du Module du fournisseur du CPSS [...] affichera l’information sur les méthodes d’approvisionnement sous forme de « tableau de bord », fournissant l’information soumise par un fournisseur et l’information sur les demandes de soumissions à venir ou closes en matière de services professionnels.

5.6 [...]

[...]

Bien que certains fournisseurs aient parfois la possibilité de présenter une soumission par écrit au Canada, que ce soit par courrier ou par d’autres moyens, compte tenu de la nature de la présente demande de soumissions, certains éléments de la soumission doivent être fournis uniquement par voie électronique [...]

[...]

PARTIE 2 – INSTRUCTIONS À L’INTENTION DES SOUMISSIONNAIRES

1. Instructions, clauses et conditions uniformisées

[...]

1.3 Participation aux soumissions

Même si un soumissionnaire peut obtenir, dans le cadre de cette invitation à soumissionner, une offre à commandes, un arrangement en matière d’approvisionnement ou les deux à la fois, sa soumission doit être conforme à toutes les exigences de cette invitation à soumissionner. [...]

[...]

2. Présentation des soumissions

Bien que les fournisseurs aient normalement la possibilité de présenter une soumission par écrit au Canada, que ce soit par courrier ou par d’autres moyens, compte tenu de la nature de la présente invitation à soumissionner, les soumissions doivent être fournies de la façon suivante :

(i) pour les éléments de la soumission qui doivent ou peuvent être déposés sur papier : au Module de réception des soumissions de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), au plus tard à la date, à l’heure et à l’endroit indiqués à la page 1 de l’invitation à soumissionner;

(ii) pour les éléments de la soumission qui doivent ou peuvent être déposés par voie électronique : par l’entremise de la composante de collecte des données du SPSS, au plus tard à la date et à l’heure indiquées à la page 1 de l’invitation à soumissionner.

[...]

PARTIE 3 – INSTRUCTIONS POUR LA PRÉPARATION DES SOUMISSIONS

1. Instructions pour la préparation des soumissions

1.1 Le Canada demande que les soumissionnaires fournissent leur soumission sur papier et en format électronique, en conformité avec les indications fournies dans le « Tableau de présentation des soumissions » fourni ci-dessous. Plus précisément, les fournisseurs doivent présenter leur soumission comme suit :

Section I Soumission technique : À l’unité de réception des soumissions de TPSGC une version papier de la soumission technique tel qu’expliqué dans les pièces jointes B et C de cette invitation à soumissionner, sauf si la grille de présentation ci-dessous indique que l’information doit être soumise dans la composante de collecte de donnée du module du fournisseur des SSPC.

Section II Soumission financière : L’offre financière pour toute la DOC doit être présentée par l’entremise de la composante de collecte de données du Module du fournisseur du SSPC. Seules les informations soumises par l’intermédiaire du CCD seront considérés pour l’offre financière.

Section III Attestations : Pour les attestations, telle que détaillées dans la partie 5 de l’élément 1 et dans la pièce jointe E, une copie papier de l’attestation ou la soumission dans le CCD, tel qu’indiqué à la grille de présentation.

[...]

1.3 Composante de collecte de données du Module du fournisseur du SSPC

Les soumissionnaires doivent présenter leurs soumissions financières et la plupart de leurs soumissions techniques en conformité avec les exigences de la présente partie, par l’entremise de la composante de collecte de données du Module du fournisseur du SSPC.

Pour accéder à la composante de collecte de données :

[...]

4. Entrez toutes les données requises dans la composante de collecte de données

5. Imprimez les parties requises de la composante de collecte de données et présentez-les avec la version papier de la soumission au plus tard à la date et à l’heure de clôture et à l’endroit indiqués à la page (1) de cette invitation à soumissionner. [...]

[...]

PARTIE 4 – PROCÉDURES D’ÉVALUATION ET MÉTHODE DE SÉLECTION

1. Procédures d’évaluation

a) Les soumissions reçues seront évaluées par rapport à l’ensemble des besoins de l’invitation à soumissionner, incluant les critères d’évaluation techniques et les critères d’évaluation financiers de la DOC. [...]

[...]

2. Méthode de sélection

Tous les éléments de l’invitation à soumissionner qui constituent des exigences obligatoires sont désignés précisément par les termes comme « doit », « doivent » ou « obligatoire(s) ». Les soumissions qui ne respectent pas chacune des exigences obligatoires applicables à l’offre et/ou à l’arrangement seront déclarées non recevables pour l’offre et/ou l’arrangement en question. [...]

[Nos italiques, traduction]

24. La section 5.2 des « Instructions uniformisées – biens ou services – besoins concurrentiels 2005 (2012-11-19) », incorporée par référence à la DOC et à la DAMA^[19], prévoit ce qui suit : « Il appartient au soumissionnaire : [...] c. de déposer une soumission complète au plus tard à la date et à l’heure de clôture. »

ANALYSE

25. Aux termes du paragraphe 30.14(1) de la Loi sur le TCCE, le Tribunal doit, dans son enquête, limiter son étude à l’objet de la plainte. Aux termes du paragraphe 30.14(2) de la Loi sur le TCCE, le Tribunal détermine la validité de la plainte en fonction des procédures et autres critères établis par règlement pour un contrat spécifique.
26. L’article 11 du Règlement prévoit aussi que le Tribunal doit déterminer si le marché public a été passé conformément aux accords commerciaux pertinents, à savoir, en l’espèce, l’Accord sur le commerce intérieur^[20], l’Accord de libre-échange nord-américain^[21], l’Accord sur les marchés publics^[22], l’Accord de libre-échange Canada-Chili^[23], l’Accord de libre-échange Canada-Pérou^[24], l’Accord de libre-échange Canada-Colombie^[25] et l’Accord de libre-échange Canada-Panama^[26].

Dispositions pertinentes des accords commerciaux applicables

27. Le paragraphe 506(6) de l’ACI prévoit ce qui suit :

Les documents d’appel d’offres doivent indiquer clairement les conditions du marché public, les critères qui seront appliqués dans l’évaluation des soumissions et les méthodes de pondération et d’évaluation des critères.

28. L’article 1015 de l’ALÉNA prévoit ce qui suit :

1. Une entité appliquera, pour la présentation, la réception et l’ouverture des soumissions ainsi que pour l’adjudication des marchés, des procédures conformes à ce qui suit :

[...]

c) une soumission présentée par télex, télégramme, télécopie ou autre mode de transmission électronique devra être confirmée dans les moindres délais par lettre ou par l’envoi d’une copie signée du télex, du télégramme, de la télécopie ou du message électronique;

[...]

Dans le présent paragraphe, « mode de transmission électronique » désigne tout procédé apte à produire, au lieu de réception par le destinataire, un exemplaire imprimé de la soumission.

2. Aucune entité ne pourra pénaliser un fournisseur dont la soumission, par suite d’un retard imputable uniquement à l’entité, est reçue après l’expiration du délai par le service désigné dans la documentation relative à l’appel d’offres. Les soumissions reçues après l’expiration du délai pourront également être prises en considération dans des circonstances exceptionnelles si les procédures de l’entité concernée en disposent ainsi.

[...]

4. L’adjudication des marchés s’effectuera conformément aux procédures suivantes :

a) pour être considérée en vue de l’adjudication, une soumission devra être conforme, au moment de son ouverture, aux conditions essentielles spécifiées dans les avis ou dans la documentation relative à l’appel d’offres [...];

[...]

d) l’adjudication des marchés sera conforme aux critères et aux conditions essentielles spécifiées dans la documentation relative à l’appel d’offres; [...]

29. Les autres accords commerciaux applicables prévoient des obligations semblables^[27].

TPSGC a-t-il rejeté à tort la proposition de Valcom?

30. Les parties conviennent que Valcom a accédé à la CCD du SSPC pour préparer le volet électronique de sa soumission au cours de la période de l’invitation à soumissionner^[28]. Cependant, TPSGC conteste l’affirmation de Valcom selon laquelle elle a transmis le volet électronique via la CCD le 4 avril 2013^[29]. Les parties ne contestent pas le fait que Valcom a transmis au Module de réception des soumissions la copie papier requise avant la clôture des soumissions.
31. La question en litige dans la présente enquête consiste donc à déterminer si TPSGC a rejeté à tort la soumission de Valcom pour non-conformité aux exigences obligatoires de l’invitation à soumissionner, au motif que certains éléments de celle-ci n’ont pas été reçus par voie électronique via la CCD. Une question connexe consiste à déterminer si TPSGC a essentiellement « traité de façon inadéquate » [traduction] la soumission de Valcom en raison d’une défaillance ou d’une erreur de système dans la CCD qui, pour une raison ou une autre, a fait échouer la transmission à TPSGC du volet électronique.
32. Il est bien établi dans la jurisprudence du Tribunal qu’il incombe au soumissionnaire, lorsqu’il répond à une invitation, de démontrer qu’il respecte toutes les exigences obligatoires du marché public^[30]. Par conséquent, il incombe au soumissionnaire de faire preuve de diligence raisonnable dans la préparation de sa proposition pour s’assurer qu’elle est conforme à tous les éléments essentiels de l’invitation^[31]. Pour sa part, l’institution fédérale est tenue, lorsqu’elle évalue une soumission, de s’assurer que cette dernière respecte entièrement et strictement les exigences obligatoires énoncées dans les documents d’appel d’offres^[32].
33. En l’espèce, il ressort clairement des documents d’invitation à soumissionner pour les SPICT qu’il s’agissait d’une exigence obligatoire que certaines parties de la soumission soient transmises par voie électronique via la CCD, tandis que d’autres parties devaient être déposées en version papier ou des deux façons. Par exemple, il est énoncé au paragraphe 5.6 de la partie 1 de l’élément 1 que, « compte tenu de la nature de la présente demande de soumissions, certains éléments de la soumission doivent être fournis uniquement par voie électronique [...] »^[33].
34. Selon TPSGC, l’exigence obligatoire selon laquelle certains éléments de la soumission devaient être fournis par voie électronique était nécessaire sur le plan opérationnel pour l’administration du processus d’invitation à soumissionner pour les SPICT, étant donné l’envergure et la complexité de l’invitation et les nombreux fournisseurs potentiels visés^[34]. Le Tribunal est d’avis que rien n’indique que cette exigence était déraisonnable ou illégitime, ou qu’elle a été formulée de façon à favoriser un fournisseur en particulier^[35]. Au contraire, l’utilisation par TPSGC d’un processus de transmission électronique était raisonnable afin de gérer la procédure de passation d’un marché public de cette nature.
35. Les documents d’invitation à soumissionner indiquaient expressément que les soumissionnaires étaient tenus de s’assurer que leur soumission respectait l’ensemble des exigences obligatoires, des attestations et des éléments exigés pour que leur soumission soit valide^[36]. Afin d’aider les soumissionnaires dans la préparation et la présentation de leur soumission, un « Tableau de présentation des soumissions » a été fourni, dans lequel les soumissionnaires étaient regroupés en six catégories selon leur situation et les circonstances^[37]. Pour chaque catégorie, le tableau précisait quels éléments de la soumission d’un soumissionnaire devaient être transmis en version papier uniquement, en version électronique uniquement ou des deux façons.
36. TPSGC soutient que les exigences de la catégorie « G » devaient être interprétées comme s’appliquant à Valcom, ce que cette dernière ne conteste pas^[38]. Par conséquent, Valcom devait présenter deux parties de sa soumission par voie électronique uniquement, y compris la « Sélection de la région et de la zone métropolitaine » de sa soumission technique et son offre financière (qui n’était exigée que pour la DOC). Divers autres éléments devaient être transmis à la fois en version électronique et papier, y compris des parties de la soumission technique et une attestation des « droits acquis ». Quant aux autres attestations, les soumissionnaires de la catégorie « G » pouvaient choisir entre la transmission en version papier ou électronique.
37. Tel qu’énoncé au paragraphe 1a) de la partie 4 de l’élément I, les soumissions allaient être « [...] évaluées par rapport à l’ensemble des besoins de l’invitation à soumissionner, incluant les critères d’évaluation techniques et les critères d’évaluation financiers de la DOC ». Par conséquent, même si une évaluation de l’offre financière n’était requise que pour un soumissionnaire qui obtiendrait une OC, et non un AMA, l’offre financière devait tout de même être présentée afin que la soumission respecte toutes les exigences de l’invitation et soit considérée comme complète pour que TPSGC l’évalue.
38. Les éléments de preuve versés au dossier indiquent que Valcom a accédé à la CCD pour saisir les renseignements exigés relativement à sa soumission en réponse à l’invitation à soumissionner pour les SPICT^[39]. Tel qu’indiqué ci-dessus, les parties ne contestent pas cet aspect. Cependant, aucun élément dont le Tribunal est saisi n’indique que Valcom a effectivement soumis le volet électronique de sa soumission via la CCD avant la clôture des soumissions. En effet, l’affirmation de Valcom selon laquelle elle a sélectionné l’option « Soumettre » dans la CCD n’est pas appuyée par les éléments de preuve versés au dossier.
39. Plus particulièrement, TPSGC a déposé une copie du rapport des activités en matière de SPICT de Valcom sur la CCD, qui révèle que le volet électronique de la soumission de Valcom a été saisi dans le système, mais qu’il n’a jamais été soumis^[40]. Les soumissions qui ont été transmises avec succès ont été enregistrées sous un code particulier (114300), code qui ne figure pas dans le rapport des activités de Valcom. En fait, le rapport indique que Valcom a accédé pour la dernière fois à sa soumission dans la CCD le 27 mars 2013 et qu’elle ne l’a jamais soumise.
40. Après la transmission avec succès d’une soumission via la CCD, le système est conçu pour fournir aux soumissionnaires trois types de confirmation. Tout d’abord, les documents d’invitation à soumissionner informaient expressément les soumissionnaires que la page du tableau de bord de la CCD donne l’état de traitement des renseignements soumis par un fournisseur via la CCD^[41]. Lorsque les soumissionnaires ont achevé et sauvegardé leur soumission dans la CCD, le rapport d’état d’avancement sur la page du tableau de bord indique que la soumission est « Terminée ». Ils doivent alors sélectionner l’option « Soumettre » afin que leur soumission soit transmise par voie électronique à TPSGC, ce qui est confirmé par un changement de l’état d’avancement de leur soumission dans le tableau de bord, passant de « Terminée » à « Soumise », accompagné de la date^[42].
41. Les deux autres types de confirmation consistent en un reçu électronique et un courriel de confirmation qui sont envoyés automatiquement après la présentation d’une soumission via la CCD. Ces confirmations supplémentaires sont décrites dans le guide de l’utilisateur de la CCD, dans lequel est entre autres spécifié que les fournisseurs, pour faire parvenir leur soumission, doivent « [...] cliquer sur “Soumettre la réponse” ». Lors de l’utilisation de la CCD, les fournisseurs potentiels sont informés au sujet du guide de l’utilisateur au moyen de liens fournis sur la page Web principale du portail électronique du SSPC et également dans le modèle de réponse aux demandes de soumissions de la CCD^[43].
42. TPSGC a également fait référence au guide de l’utilisateur dans deux de ses réponses à des questions posées par des fournisseurs potentiels au cours de la procédure de passation du marché public^[44]. Tel qu’indiqué ci-dessus, il incombait à chaque soumissionnaire de lire tous les documents liés à cette invitation à soumissionner et de s’assurer d’être conformes à l’ensemble des critères obligatoires, des attestations et des éléments requis pour que leur soumission soit valide, ce qui, de l’avis du Tribunal, comprenait le guide de l’utilisateur de la CCD.
43. À la lumière de ce qui précède, le Tribunal conclut non seulement que TPSGC avait mis en place des procédures pour confirmer (par écrit) la réception des soumissions transmises par voie électronique via la CCD, mais qu’il a également pris des mesures pour s’assurer que les fournisseurs potentiels soient bien informés de ces procédures de confirmation.
44. En outre, Valcom n’a présenté aucun élément de preuve (et, en fait, n’a avancé aucun argument) indiquant qu’elle avait reçu un des trois types de messages de confirmation qui étaient censés être transmis aux soumissionnaires, par exemple une capture d’écran de la page du tableau de bord montrant l’état d’avancement de sa soumission comme étant « Soumise » ou une copie du courriel de confirmation. Elle n’a pas non plus fourni d’autres éléments de preuve démontrant que le volet CCD de sa soumission a effectivement été transmis.
45. Par conséquent, le Tribunal ne peut que conclure que la soumission électronique de Valcom n’a pas été correctement transmise via la CCD avant la clôture des soumissions. Il est d’avis que Valcom savait ou aurait dû raisonnablement savoir qu’elle devait obtenir les trois types de confirmation de réception de la part de TPSGC suivant la transmission avec succès du volet électronique de sa soumission, étant donné que ces confirmations figuraient clairement dans les documents d’invitation à soumissionner et dans le guide de l’utilisateur de la CCD.
46. L’absence d’un message de confirmation aurait dû alerter Valcom que quelque chose n’allait pas – surtout étant donné qu’il s’agit d’une entreprise réputée être spécialisée dans les services informatiques – et aurait dû l’inciter à vérifier sans tarder auprès de TPSGC la réception de sa soumission. Toutefois, Valcom n’a pas abordé la question directement avec TPSGC et ne s’est pas interrogée sur l’absence de confirmation de réception à la suite de ce qu’elle aurait facilement dû reconnaître comme une tentative infructueuse de soumettre son volet électronique via la CCD.
47. Le Tribunal reconnaît que la correspondance par courriel entre Valcom et TPSGC au cours de la période d’évaluation des soumissions montre que Valcom a fini par interroger TPSGC pour savoir s’il y avait un problème relativement à sa soumission, étant donné la nature des demandes de précisions, et qu’elle a tenté de confirmer auprès de TPSGC que les renseignements demandés avaient effectivement été reçus avec sa soumission. Bien que TPSGC n’ait pas répondu directement aux questions de Valcom à cet égard, le Tribunal constate qu’un délai considérable (au moins quatre mois) s’est écoulé entre la clôture des soumissions et les demandes de précisions qui ont provoqué l’inquiétude de Valcom sur le fait qu’il semblait manquer certains renseignements à TPSGC.
48. Tel qu’indiqué ci-dessus, le Tribunal est d’avis que Valcom aurait dû informer TPSGC beaucoup plus tôt, c’est-à-dire dès qu’elle n’a pas reçu de confirmation de la transmission de sa soumission par voie électronique; le Tribunal constate que Valcom n’a pas exprimé clairement ce fait dans ses communications ultérieures liées aux demandes de précisions de TPSGC.
49. Le Tribunal estime que TPSGC n’a pas agi de façon déraisonnable ni à l’encontre des accords commerciaux applicables. En fait, il n’était pas tenu d’informer Valcom au cours de l’étape de l’évaluation que sa soumission n’était pas conforme. En définitive, comme dans le cas de chacun des nombreux autres fournisseurs potentiels qui ont soumissionné pour les SPICT, il incombait à Valcom de s’assurer qu’elle respectait les exigences obligatoires de l’invitation au moment de la clôture des soumissions.
50. Par conséquent, le Tribunal conclut que Valcom n’a pas établi le fait qu’elle respectait les exigences obligatoires de l’invitation, à savoir l’exigence relative à la présentation de la soumission par voie électronique. En outre, le Tribunal conclut que Valcom n’a pas fait preuve de diligence raisonnable pour s’assurer que sa soumission complète avait été déposée conformément aux exigences obligatoires de l’invitation à soumissionner.
51. La question qui reste à trancher est celle de savoir s’il y a eu une défaillance ou une erreur interne de la CCD qui a empêché, pour une raison ou une autre, la transmission électronique à TPSGC de la soumission de Valcom, constituant de ce fait un défaut de la part de TPSGC pour lequel Valcom n’aurait pas dû être pénalisée.

TPSGC a-t-il traité de façon inadéquate le volet électronique de la proposition de Valcom?

52. Le Tribunal reconnaît que, en règle générale, la passation de marchés publics au moyen de systèmes et de logiciels de technologie de l’information est de plus en plus courante dans la société moderne et peut offrir divers avantages à la fois aux entités acheteuses et aux fournisseurs potentiels, comme des gains d’efficacité en matière de procédure et d’utilisation des ressources et une accessibilité accrue pour les fournisseurs. Bien entendu, les moyens électroniques de présentation de soumissions ne sont pas toujours parfaits, et les défaillances de système sont une possibilité réelle. Le risque d’erreurs humaines commises par les utilisateurs d’un système électronique constitue également un facteur. Néanmoins, le risque de telles erreurs peut être minimisé dans une certaine mesure si l’entité acheteuse donne aux fournisseurs potentiels des renseignements clairs et détaillés sur le fonctionnement des logiciels et systèmes utilisés pour passer un marché public en particulier, et si elle dispose de mécanismes pour traiter les questions ou les préoccupations des utilisateurs et pour offrir un soutien technique.
53. En l’espèce, les documents d’invitation à soumissionner pour les SPICT fournissaient aux soumissionnaires des instructions claires et détaillées sur la manière d’accéder au Module du fournisseur du SSPC et, en particulier, à la CCD, de s’y inscrire et de l’utiliser pour présenter une soumission. Si un fournisseur avait des questions ou des préoccupations au sujet d’un aspect de la transmission électronique des données via la CCD, il était invité à les soumettre à TPSGC « dès que possible au cours de la période de soumission »^[45].
54. Cela appuie la conclusion antérieure du Tribunal selon laquelle Valcom aurait dû informer sans tarder TPSGC du fait qu’elle n’avait pas reçu de confirmation de transmission. Si Valcom avait agi ainsi, elle aurait pu s’assurer auprès de TPSGC qu’aucun problème technique attribuable à celui-ci ne s’était produit; elle aurait alors pu prendre des mesures pour garantir la transmission avec succès du volet électronique de sa soumission avant la clôture des soumissions.
55. De plus, l’allégation de Valcom selon laquelle TPSGC n’a pas reçu sa soumission en raison de problèmes techniques liés à la CCD n’est appuyée par aucun élément de preuve. Si une erreur ou une défaillance s’était produite le 4 avril 2013, lorsque Valcom a prétendument sélectionné l’option « Soumettre » pour transmettre sa soumission via la CCD, celle-ci aurait alors dû être consignée en tant que code d’erreur ou de défaillance dans le rapport des activités de la CCD. Cependant, aucune entrée de ce genre ne figure dans le rapport, et le Tribunal n’a pas reçu d’autres renseignements indiquant que Valcom a éprouvé des difficultés techniques en utilisant la CCD, comme l’apparition d’un message d’erreur sur l’écran de la CCD ou un gel ou une panne du programme.
56. À l’appui de son allégation de problèmes techniques, Valcom mentionne au moins un autre fournisseur qui aurait éprouvé des problèmes semblables en utilisant la CCD. Bien qu’elle ne soit pas en mesure d’appuyer son affirmation, certains éléments de preuve versés au dossier indiquent que d’autres soumissionnaires ont éprouvé des problèmes techniques en utilisant la CCD au cours de la période de l’invitation à soumissionner. Plus particulièrement, à la question 235(3) de la modification n^o 15, un fournisseur potentiel a affirmé ce qui suit : « Nous éprouvons des difficultés techniques (l’ordinateur fige) avec la composante de saisie des données en ligne [...] » en faisant référence à l’avis suivant affiché sur le portail électronique du SSPC : « Le SSPC éprouve présentement par intermittence des difficultés techniques » [traduction]. Cependant, il ne semble pas que ce cas de problème technique ait été directement lié à la transmission d’une soumission via la CCD. Le fait qu’une seule question sur un total de 357 questions posées au cours de la procédure de passation du marché public portait sur des problèmes techniques liés à la CCD indique que ces problèmes étaient loin d’être fréquents.
57. En outre, TPSGC fait remarquer que, sur un total de 381 soumissionnaires, seuls cinq n’ont pas réussi à présenter le volet électronique de leur soumission via la CCD, dont Valcom^[46]. Le taux élevé (98,7 p. 100) de transmissions de soumissions réussies via la CCD, indiqué par TPSGC, appuie également la conclusion selon laquelle il ne semble pas y avoir eu un problème technique à grande échelle relativement à la CCD, quel qu’il soit. Cela ne veut pas dire qu’un problème technique touchant ne serait-ce qu’un ou deux soumissionnaires ne doit pas être préoccupant, mais étant donné le manque d’éléments de preuve selon lesquels un tel problème s’est produit dans le cas de Valcom, le Tribunal ne peut conclure qu’il s’agit de la raison pour laquelle TPSGC n’a pas reçu le volet électronique de sa soumission.
58. Par conséquent, le Tribunal estime que rien ne justifie de conclure que la CCD était défectueuse ou que TPSGC n’a pas respecté les exigences prescrites relativement à l’invitation à soumissionner d’une manière qui allait à l’encontre des dispositions relatives aux marchés publics des accords commerciaux applicables.
59. Le Tribunal souhaite examiner le fait que deux des cinq soumissionnaires desquels TPSGC n’a pas reçu le volet électronique avaient joint au volet papier de leur soumission respective un imprimé des renseignements saisis dans la CCD^[47].
60. Après examen, TPSGC a finalement décidé d’accepter ces deux soumissions dans l’intérêt de ce qu’il a justifié comme étant l’équité et la souplesse, au motif qu’il avait reçu tous les documents de soumission exigés avant la clôture des soumissions^[48]. Cependant, il a expliqué, dans ses observations supplémentaires, qu’il ne pouvait accorder une exemption similaire à Valcom puisqu’elle n’avait pas fourni le volet électronique requis, que ce soit via la CCD ou sous forme d’imprimé déposé au Module de réception des soumissions, avant la clôture des soumissions^[49]. Tel qu’indiqué ci-dessus, Valcom a choisi de ne pas faire de commentaires sur ces observations.
61. Même si la présentation d’un imprimé des renseignements saisis dans la CCD ne constituait pas une exigence obligatoire, les instructions pour la préparation des soumissions de l’invitation conseillaient aux soumissionnaires d’agir avec prudence en imprimant les parties requises de la CCD et en les présentant avec la version papier de la soumission au plus tard à la date et à l’heure de clôture et à l’endroit indiqués^[50]. Si Valcom avait fourni à TPSGC une telle copie de sauvegarde du volet électronique avant la clôture des soumissions, elle aurait pu avoir droit au même traitement que les deux autres fournisseurs pour lesquels TPSGC a accepté la copie papier de l’imprimé de la CCD en tant que solution de remplacement convenable. Le Tribunal est d’avis qu’il s’agissait de circonstances exceptionnelles et que, malheureusement pour Valcom, elle n’était pas dans cette même position, puisqu’elle n’a pas fourni d’imprimé du volet électronique de sa soumission.
62. Compte tenu de ce qui précède, le Tribunal conclut que la plainte n’est pas fondée.

FRAIS

63. Le Tribunal accorde à TPSGC le remboursement des frais raisonnables qu’il a engagés pour répondre à la plainte. Pour décider du montant de l’indemnité en l’espèce, le Tribunal a tenu compte de sa Ligne directrice sur la fixation des frais dans une procédure portant sur un marché public (la Ligne directrice), qui fonde l’évaluation du degré de complexité d’une plainte sur trois critères : la complexité du marché public, la complexité de la plainte et la complexité de la procédure.
64. Selon l’avis provisoire du Tribunal, la présente plainte a un niveau de complexité correspondant au premier niveau de complexité de l’annexe A de la Ligne directrice. Le marché public était modérément complexe, étant donné la grande portée de l’invitation à soumissionner, qui concernait la prestation d’une vaste gamme de SPICT à divers ministères et organismes fédéraux, suivant les besoins. Toutefois, la complexité de la plainte était faible, car elle portait essentiellement sur la nécessité qu’un volet de la soumission soit transmis par voie électronique. Même si le Tribunal a demandé aux parties des observations supplémentaires et que la date d’échéance de la procédure a été prolongée à 135 jours, la procédure de la plainte n’était pas complexe dans son ensemble, puisque les renseignements supplémentaires déposés par TPSGC se sont limités à des précisions concernant deux questions de fait, et que Valcom n’a fourni aucun commentaire sur ces renseignements. En outre, il n’y a pas eu de requêtes, et aucune audience n’a été tenue.
65. Par conséquent, comme la prévoit la Ligne directrice, l’indication provisoire du montant de l’indemnité donnée par le Tribunal est de 1 150 $.

DÉCISION DU TRIBUNAL

66. Aux termes du paragraphe 30.14(2) de la Loi sur le TCCE, le Tribunal détermine que la plainte n’est pas fondée.
67. Aux termes de l’article 30.16 de la Loi sur le TCCE, le Tribunal accorde à TPSGC le remboursement des frais raisonnables qu’il a engagés pour répondre à la plainte, ces frais devant être payés par Valcom. Conformément à la Ligne directrice, la détermination provisoire du Tribunal quant au degré de complexité de la plainte est le degré 1, et le montant provisoire de l’indemnité est de 1 150 $. Si l’une ou l’autre des parties n’est pas d’accord en ce qui a trait à la détermination provisoire du degré de complexité ou au montant provisoire de l’indemnité, elle peut déposer des observations auprès du Tribunal, en conformité avec l’article 4.2 de la Ligne directrice. Il relève de la compétence du Tribunal de fixer le montant définitif de l’indemnité.