HEDDLE MARINE SERVICES INC.
Dossier n^o PR-2014-067

Décision prise
le lundi 13 avril 2015

Décision rendue
le mardi 14 avril 2015

Motifs rendus
le lundi 27 avril 2015

TABLE DES MATIÈRES

• DÉCISION
• EXPOSÉ DES MOTIFS
  • ANALYSE
    • Motif 1 — Les délais pour contester les dispositions d’une invitation n’ont pas été respectés
    • Motif 2 — Il n’est pas démontré dans une mesure raisonnable que la soumission a été jugée non conforme, en violation des critères de l’invitation
  • DÉCISION

 

EU ÉGARD À une plainte déposée aux termes du paragraphe 30.11(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, L.R.C. (1985), ch. 47 (4^e suppl.).

PAR

HEDDLE MARINE SERVICES INC.

CONTRE

LE MINISTÈRE DES TRAVAUX PUBLICS ET DES SERVICES GOUVERNEMENTAUX

DÉCISION

Aux termes du paragraphe 30.13(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, le Tribunal canadien du commerce extérieur décide de ne pas enquêter sur la plainte.

Peter Burn
Peter Burn
Membre présidant

L’exposé des motifs suivra à une date ultérieure.

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. En vertu du paragraphe 30.11(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur^[1], tout fournisseur potentiel peut, sous réserve du Règlement sur les enquêtes du Tribunal canadien du commerce extérieur sur les marchés publics^[2], déposer une plainte auprès du Tribunal canadien du commerce extérieur (le Tribunal) concernant la procédure des marchés publics suivie relativement à un contrat spécifique et lui demander d’enquêter sur cette plainte. En vertu du paragraphe 30.13(1) de la Loi sur le TCCE, après avoir jugé la plainte conforme au paragraphe 30.11(2) de la Loi sur le TCCE et sous réserve du Règlement, le Tribunal détermine s’il y a lieu d’enquêter.
2. Heddle Marine Services Inc. (Heddle) a déposé une plainte concernant un marché (invitation n^o F7049-140284/A) passé par le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux (TPSGC) au nom du ministère des Pêches et des Océans pour effectuer la mise en cale sèche et l’entretien du navire de la Garde côtière canadienne (NGCC) Earl Grey ainsi que pour apporter des modifications à ce dernier.
3. Heddle allègue que TPSGC a prévu une date de début du contrat qu’elle ne pouvait pas respecter en raison de son emplacement géographique, ce qui contrevient aux dispositions concernant la non‑discrimination de l’article 504 de l’Accord sur le commerce intérieur^[3]. De plus, Heddle prétend que TPSGC a jugé sa soumission non conforme en se fondant sur une interprétation erronée d’une disposition figurant dans les documents d’invitation à soumissionner. Heddle demande que le contrat attribué au soumissionnaire retenu soit annulé et qu’il lui soit attribué ou, à titre subsidiaire, qu’une indemnité lui soit versée pour perte d’opportunité et de profit. Elle réclame aussi les frais relatifs à la plainte.
4. Le 13 avril 2015, aux termes du paragraphe 30.13(1) de la Loi sur le TCCE, le Tribunal a décidé de ne pas enquêter sur la plainte. Les motifs à l’appui de cette décision sont les suivants.

ANALYSE

5. La soumission de Heddle a été rejetée parce qu’elle ne satisfaisait pas à certaines des exigences obligatoires de l’invitation. Plus précisément, TPSGC a avisé Heddle que sa soumission ne satisfaisait pas à l’exigence selon laquelle les travaux visés par le contrat devaient commencer le 11 mars 2015, ainsi que l’exigence selon laquelle le NGCC Earl Grey devait être situé dans les installations de l’entrepreneur à partir du 11 mars 2015. Le 10 mars 2015, TPSGC a avisé Heddle de ce qui suit :

Comme vous le savez, dans l’invitation, il est exigé que les travaux commencent le 11 mars 2015. De plus, il est expressément mentionné à l’article 8.1.3 de l’annexe A que les travaux comprennent l’obligation selon laquelle le navire doit être situé sur les lieux des installations de l’entrepreneur pendant la durée du contrat, qui doit commencer au plus tard le 11 mars 2015.

[...]

Compte tenu de votre réponse à l’invitation, le seul chantier naval de Heddle Marine Services Inc. ou les seules installations de l’entrepreneur sont à Hamilton, en Ontario. Comme l’a annoncé le réseau de la Voie maritime du Saint-Laurent dans son Avis n^o 1 – 2015, l’ouverture de la saison de navigation 2015 de Montréal jusqu’au lac Ontario aura lieu le 27 mars 2015. Par conséquent, il sera physiquement impossible pour le NGCC Earl Grey, qui se trouve dans les Maritimes, d’être dans vos installations à Hamilton pendant les premiers jours ou les premières semaines du contrat. Votre entreprise ne peut donc pas respecter la date de début des travaux du 11 mars^[4].

[Traduction]

Motif 1 — Les délais pour contester les dispositions d’une invitation n’ont pas été respectés

6. Le premier motif de plainte de Heddle porte sur le choix, par TPSGC, de la date obligatoire de début des travaux visés par le contrat. Selon Heddle, le fait que TPSGC ait choisi le 11 mars 2015 comme date de début de la période des travaux constitue de la discrimination à son égard, compte tenu de son emplacement géographique, en contravention à l’égard de l’ACI.
7. Tel qu’indiqué précédemment, le paragraphe 30.11(1) de la Loi sur le TCCE stipule qu’un fournisseur potentiel peut, sous réserve du Règlement, déposer une plainte auprès du Tribunal concernant la procédure des marchés publics suivie relativement à un contrat spécifique et lui demander d’enquêter sur cette plainte. Le Règlement énumère d’autres conditions à respecter afin que le Tribunal ouvre une enquête sur une plainte.
8. Parmi les conditions d’ouverture d’enquête, une plainte doit être déposée dans des délais stricts. L’article 6 du Règlement souligne qu’un fournisseur potentiel dispose de 10 jours ouvrables suivant la date où il a découvert ou aurait dû vraisemblablement découvrir les faits à l’origine de la plainte pour s’opposer à l’institution fédérale concernée ou déposer une plainte auprès du Tribunal. Les paragraphes 6(1) et 6(2) prévoient ce qui suit :

6.(1) Sous réserve des paragraphes (2) et (3), le fournisseur potentiel qui dépose une plainte auprès du Tribunal en vertu de l’article 30.11 de la Loi doit le faire dans les 10 jours ouvrables suivant la date où il a découvert ou aurait dû vraisemblablement découvrir les faits à l’origine de la plainte.

(2) Le fournisseur potentiel qui a présenté à l’institution fédérale concernée une opposition concernant le marché public visé par un contrat spécifique et à qui l’institution refuse réparation peut déposer une plainte auprès du Tribunal dans les 10 jours ouvrables suivant la date où il a pris connaissance, directement ou par déduction, du refus, s’il a présenté son opposition dans les 10 jours ouvrables suivant la date où il a découvert ou aurait dû vraisemblablement découvrir les faits à l’origine de l’opposition.

9. L’invitation en cause, publiée le 18 décembre 2014, énonce les dates obligatoires de début et d’achèvement des travaux de la manière suivante :

2.7 Période des travaux – marine

Les travaux doivent débuter et être achevés comme suit :

Début :  1^er mars 2015

Achèvement : 15 janvier 2016

[...]

2.7.1 Instructions supplémentaires sur la période des travaux

À compter du début des travaux de radoub le 1^er mars 2015 et jusqu’au 15 janvier 2016, le navire sera sans équipage durant la période des travaux et il sera considéré comme n’étant pas en service actif. Durant cette période, le navire sera sous la surveillance et la garde de l’entrepreneur et il en aura le contrôle^[5].

[Nos italiques, traduction]

10. Il appert des documents au dossier que le 5 janvier 2015, Heddle a présenté une question au cours du processus d’appel d’offres sur la période des travaux et, plus particulièrement, sur leur lien avec la Voie maritime du Saint-Laurent^[6]. Le 9 janvier 2015, TPSGC a publié la question de Heddle dans le cadre de la modification n^o 003 à l’invitation. La question et la réponse de TPSGC sont rédigées en ces termes :

Q-6

La période des travaux pour l’appel d’offres F7049-140284 doit débuter le 1^er mars 2015 et se terminer le 15 janvier 2016. La Voie maritime du Saint-Laurent ouvre habituellement à la fin de mars et ferme le 31 décembre. Est-ce que la période des travaux peut être modifiée afin de permettre à des chantiers à l’ouest des écluses de la Voie maritime de soumissionner sur ce projet?

R-6

En raison des contraintes opérationnelles et de la disponibilité limitée du navire, la période des travaux ne peut pas être modifiée de façon marquée. Par contre, en raison du chevauchement de l’appel d’offres du Leonard J. Cowley, la date de clôture a été reportée au 20 février 2015 et la date de début de la période des travaux au 11 mars 2015. La date de fin des travaux demeure inchangée, soit le 15 janvier 2016^[7].

[Traduction]

11. Ainsi, conformément à la modification n^o 003, TPSGC a modifié de la manière suivante la date de début de la période des travaux à l’article 2.7 en la remplaçant par le 11 mars 2015 :

Les travaux doivent débuter et être achevés comme suit :

Début :  11 mars 2015

Achèvement : 15 janvier 2016^[8]

[Traduction]

12. De plus, dans la modification n^o 007, publiée le 19 janvier 2015, l’article 2.7.1 de l’invitation a été modifié de la manière suivante pour refléter la nouvelle date de début de la période des travaux :

À compter du début des travaux de radoub le 11 mars 2015 et jusqu’au 15 janvier 2016, le navire sera sans équipage durant la période des travaux et il sera considéré comme n’étant pas en service actif. Durant cette période, le navire sera sous la surveillance et la garde de l’entrepreneur et il en aura le contrôle^[9].

[Traduction]

13. Compte tenu de l’emploi du terme « doivent » à l’article 2.7 de l’invitation, qui est appuyé par la Q‑6 et la R-6 ci-dessus, de la modification n^o 003 de l’article 2.7 ainsi que de la modification n^o 007 de l’article 2.7.1, le Tribunal conclut que Heddle a découvert ou aurait dû vraisemblablement découvrir les faits à l’origine de la plainte au plus tard le 19 janvier 2015.
14. Par conséquent, conformément aux paragraphes 6(1) et 6(2) du Règlement, si Heddle était d’avis que la date obligatoire de début des travaux du 11 mars 2015 prévue par TPSGC était discriminatoire ou contrevenait par ailleurs aux dispositions de l’ACI, il lui incombait de présenter une opposition officielle à TPSGC ou de déposer une plainte auprès du Tribunal dans les 10 jours ouvrables suivant le 19 janvier 2015, c’est-à-dire au plus tard le 2 février 2015.
15. Heddle n’a pas présenté d’opposition officielle à TPSGC ni déposé de plainte auprès du Tribunal au plus tard le 2 février 2015. Il ressort plutôt des renseignements au dossier que, bien qu’elle ait été consciente du problème que pouvaient poser les exigences de l’invitation, Heddle a décidé de présenter une soumission dans laquelle elle « [...] avisait [TPSGC] qu’elle pouvait recevoir le navire dès l’ouverture de la Voie maritime en 2015, et aussi qu’elle garantissait que les travaux prévus dans le contrat seraient terminés environ un mois d’avance, au moment de la fermeture de la Voie maritime pour l’hiver [...] »^[10] [souligné dans l’original, traduction]. Ayant conclu que la soumission ne satisfaisait pas à l’exigence obligatoire relative à la période des travaux prévue dans les documents d’invitation à soumissionner, TPSGC a rejeté la soumission de Heddle, conformément aux exigences obligatoires de l’invitation.
16. L’attitude attentiste de Heddle ne permet pas de prolonger les délais pour présenter une opposition ou déposer une plainte au titre de l’article 6 du Règlement. Il convient de rappeler l’importance des délais inhérents au régime de passation des marchés publics qui sont prévus par la Loi sur le TCCE et qui ont été décrits ainsi par la Cour d’appel fédérale :

[18] Dans les affaires de marchés publics, le temps représente une condition essentielle. Les délais pour le dépôt d’une plainte sont régis par l’article 6 du Règlement. Le paragraphe 6(1) exige que le fournisseur potentiel dépose sa plainte « dans les 10 jours ouvrables suivant la date où il a découvert ou aurait dû vraisemblablement découvrir les faits à l’origine de la plainte » (non souligné dans l’original). [...]

[...]

[20] [...] Les fournisseurs potentiels ne doivent donc pas attendre l’attribution d’un contrat avant de déposer toute plainte qu’ils pourraient avoir concernant la procédure. On s’attend à ce qu’ils soient vigilants et qu’ils réagissent dès qu’ils découvrent ou auraient vraisemblablement dû découvrir un vice de procédure. Toute la procédure de passation des marchés publics, telle que l’illustre la méthode des questions et réponses - laquelle fait en sorte que les fournisseurs potentiels soient sur un pied d’égalité en tout temps quant aux conditions qu’ils ont à respecter -, se veut aussi transparente que rapide. Elle vise à s’assurer du caractère définitif des contrats dans les meilleurs délais possibles^[11].

17. Pour conclure, lorsque Heddle a déposé sa plainte le 10 avril 2015^[12], elle n’a pas respecté les délais fixés par les paragraphes 6(1) et 6(2) du Règlement. Par conséquent, en ce qui concerne le premier motif, la plainte de Heddle est forclose.

Motif 2 — Il n’est pas démontré dans une mesure raisonnable que la soumission a été jugée non conforme, en violation des critères de l’invitation

18. Heddle a soulevé un deuxième motif de plainte, dans lequel elle allègue que TPSGC s’est fondé à tort sur l’article 8.1.3 des spécifications principales pour rejeter sa soumission. Cet article est rédigé ainsi :

8.0 ACCOSTAGE, AMARRAGE, MISE EN CALE SÈCHE ET REMISE À FLOT, SÉCURITÉ DU NAVIRE

[...]

8.1.3 Le navire doit être situé sur les lieux des installations de l’entrepreneur pour la durée du contrat^[13].

[Traduction]

19. TPSGC s’est fondé sur l’article 8.1.3 des spécifications principales pour soutenir que l’invitation comprenait « [...] l’obligation selon laquelle le navire doit être situé sur les lieux des installations de l’entrepreneur pendant la durée du contrat, lequel doit commencer au plus tard le 11 mars 2015 »^[14] [traduction]. Heddle prétend que l’article 8.1.3 des spécifications principales « [...] n’a rien à voir avec la date d’arrivée du navire ou la date de début du contrat, mais prévoit plutôt simplement qu’une fois arrivé aux installations du soumissionnaire retenu, le navire doit y rester pendant la durée du contrat »^[15] [traduction]. Heddle déclare qu’elle a toujours eu l’intention de satisfaire à cette exigence.
20. Heddle allègue essentiellement que TPSGC a mal interprété le libellé de l’invitation et que, selon le libellé, il n’était en fait pas exigé que le navire se trouve dans les installations du soumissionnaire retenu pendant la durée des travaux, à compter du 11 mars 2015. Ainsi, Heddle soutient que le rejet de sa soumission va à l’encontre des exigences de l’invitation.
21. Le Tribunal conclut que l’interprétation que Heddle fait de l’article 8.1.3 des spécifications principales n’est pas étayée par le libellé de celui-ci, lequel mentionne expressément la « durée du contrat ». En revanche, l’interprétation de l’article 8.1.3 par TPSGC est étayée par les autres dispositions de l’invitation. Plus particulièrement, l’article 2.7.1, reproduit intégralement ci-dessus, précisait que « [...] le navire [serait] sous la surveillance et la garde de l’entrepreneur et qu’il en [aurait] le contrôle » à compter de la date de début des travaux de radoub, le 11 mars 2015, jusqu’à la fin de la période des travaux, le 15 janvier 2016.
22. Quoi qu’il en soit, tel qu’expliqué précédemment, le Tribunal conclut, compte tenu des termes impératifs employés à l’article 2.7 de l’invitation, dans la Q-6 et la R-6, ainsi que dans les modifications n^os 003 et 007, que l’invitation comportait une exigence obligatoire en ce qui concerne le début des travaux le 11 mars 2015, et que Heddle ne peut plus contester l’invitation, compte tenu des délais fixés par le Règlement.
23. Par conséquent, le Tribunal conclut, suivant l’alinéa 7(1)c) du Règlement, que les renseignements fournis dans la plainte ne démontrent pas dans une mesure raisonnable que TPSGC a interprété de façon erronée les critères de l’invitation ou rejeté la soumission de Heddle en violation de ces critères et des exigences de l’ACI.

DÉCISION

24. Aux termes du paragraphe 30.13(1) de la Loi sur le TCCE, le Tribunal décide de ne pas enquêter sur la plainte.