SURVIVAL SYSTEMS TRAINING LIMITED
c.
MINISTÈRE DES TRAVAUX PUBLICS ET DES SERVICES GOUVERNEMENTAUX
Dossier n^o PR-2015-010

Décision et motifs rendus
le jeudi 3 septembre 2015

TABLE DES MATIÈRES

• DÉCISION
• EXPOSÉ DES MOTIFS
  • PORTIONS PERTINENTES DE LA DP
  • CONTEXTE DE LA PLAINTE
  • POSITION DES PARTIES
    • TPSGC
    • SSTL
  • ANALYSE DU TRIBUNAL
  • DÉCISION DU TRIBUNAL

 

EU ÉGARD À une plainte déposée par Survival Systems Training Limited aux termes du paragraphe 30.11(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, L.R.C. (1985), ch. 47 (4^e suppl.);

ET À LA SUITE D’une décision d’enquêter sur la plainte aux termes du paragraphe 30.13(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur.

ENTRE

SURVIVAL SYSTEMS TRAINING LIMITED Partie plaignante

ET

LE MINISTÈRE DES TRAVAUX PUBLICS ET DES SERVICES GOUVERNEMENTAUX Institution fédérale

DÉCISION

Aux termes du paragraphe 30.14(2) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, le Tribunal canadien du commerce extérieur conclut que la plainte n’est pas fondée.

Ann Penner
Ann Penner
Membre présidant

Membre du Tribunal : Ann Penner, membre présidant

Conseillers juridiques pour le Tribunal : Jidé Afolabi
Cassandra Baker (adjointe)

Agent du greffe : Haley Raynor

Partie plaignante : Survival Systems Training Limited

Institution fédérale : ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux

Conseillers juridiques pour l’institution fédérale : Kathleen McManus
Susan Clarke
Ian McLeod
Roy Chamoun

Partie intervenante : Falck Safety Services

Veuillez adresser toutes les communications au :

Greffier
Tribunal canadien du commerce extérieur
15^e étage
333, avenue Laurier Ouest
Ottawa (Ontario)  K1A 0G7

Téléphone : 613-993-3595
Télécopieur : 613-990-2439
Courriel : tcce-citt@tribunal.gc.ca

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Le 8 juin 2015, Survival Systems Training Limited (SSTL) a déposé une plainte auprès du Tribunal canadien du commerce extérieur (le Tribunal) aux termes du paragraphe 30.11(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur^[1]. La plainte concerne une demande de propositions (DP) (invitation n^o W6570-15M640/A) émise par le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux (TPSGC), au nom du ministère de la Défense nationale, pour former des participants à l’évacuation sous l’eau et à la survie en mer en cas d’amerrissage.
2. SSTL soutient qu’il y a eu des irrégularités dans l’évaluation de sa soumission par TPSGC. À titre de mesure corrective, SSTL demande que le contrat soit annulé et que les soumissions soient réévaluées ou qu’un nouvel appel d’offres soit émis.

PORTIONS PERTINENTES DE LA DP

3. Le 11 mars 2015, TPSGC a émis la DP. La date de clôture était le 21 avril 2015.
4. L’article 4.2.1 de la DP énonçait ce qui suit :

La soumission doit respecter les exigences de la demande de propositions et satisfaire à tous les critères d’évaluation techniques obligatoires pour être déclarée recevable. La soumission recevable la moins-disante sera recommandée pour l’attribution d’un contrat.

Une visite des installations du soumissionnaire conforme le moins-disant sera effectuée afin de confirmer que la formation et les installations répondent aux critères obligatoires.

[Traduction]

5. Le 31 mars 2015, TPSGC a modifié le deuxième paragraphe de l’article 4.2.1 de la façon suivante :

Une visite des installations des soumissionnaires conformes sera effectuée afin de confirmer que la formation et les installations décrites dans leur soumission répondent aux critères obligatoires.

[Traduction]

6. De plus, l’article 3.1 de la section I de la DP prévoyait ce qui suit :

Dans leur soumission technique, les soumissionnaires doivent démontrer leur compréhension des exigences contenues dans la demande de soumissions et expliquer comment ils répondront à ces exigences. Les soumissionnaires doivent démontrer leur capacité d’accomplir le travail et décrire de façon exhaustive, concise et claire comment ils s’y prendront.

La soumission technique doit traiter clairement et de manière suffisamment approfondie des points faisant l’objet des critères d’évaluation en fonction desquels la soumission sera évaluée. [...]

[Traduction]

7. La DP comprenait un certain nombre d’exigences obligatoires, dont quatre font l’objet de la présente plainte. L’exigence obligatoire O4(i) demandait que les soumissionnaires proposent une grue et une superstructure certifiées pour le levage de personnes. L’exigence obligatoire O4(iv) demandait que les soumissionnaires proposent un simulateur d’évacuation capable d’effectuer une rotation de 180 degrés en six secondes ou moins. L’exigence obligatoire O6 demandait que les soumissionnaires proposent un système de simulation d’effets environnementaux ayant des boutons d’arrêt d’urgence au niveau de la piscine. L’exigence obligatoire O11(vii) demandait que la grue, la superstructure et le simulateur d’évacuation proposés par les soumissionnaires fassent l’objet d’une inspection régulière, au moins sur une base annuelle, effectuée par une autorité certifiée.

CONTEXTE DE LA PLAINTE

8. SSTL a fait une soumission le 13 avril 2015.
9. Le 22 avril 2015, un membre de l’équipe d’évaluation de TPSGC a communiqué avec SSTL pour fixer une date pour la visite de ses installations. Le lendemain, les parties ont convenu que la visite aurait lieu le 1^er mai 2015.
10. Le 28 avril 2015, TPSGC a fait parvenir un courriel à SSTL lui indiquant que l’équipe d’évaluation avait besoin d’éclaircissements sur la façon dont elle satisfaisait aux exigences obligatoires mentionnées ci‑dessus. TPSGC indiquait aussi que, puisqu’une visite des installations était prévue pour le 1^er mai 2015, il apprécierait si SSTL pouvait fournir les éclaircissements sur ces exigences obligatoires dans les plus brefs délais. De plus, le courriel indiquait que si une réponse n’était pas reçue avant la visite des installations, celle-ci aurait lieu comme prévu « pour confirmer les exigences subsistantes » [traduction].
11. Le 29 avril 2015, SSTL a répondu qu’elle fournirait lors de la visite « des éclaircissements, des démonstrations et de la documentation » [traduction] pour répondre aux questions de TPSGC. La visite des installations a eu lieu comme prévu, et TPSGC a achevé l’évaluation des soumissions.
12. Dans une lettre datée du 21 mai 2015, TPSGC a avisé SSTL que sa soumission n’avait pas été retenue et que le contrat avait été adjugé à Falck Safety Services (FSS)^[2]. TPSGC indiquait aussi que SSTL n’avait pas « satisfait à toutes les exigences obligatoires au moment de la clôture des soumissions » [traduction] comme l’exigeait la DP, ce qui sera abordé de façon détaillée ci-dessous.
13. Le 22 mai 2015, SSTL a répondu à TPSGC contestant la conclusion que sa soumission ne respectait pas les exigences obligatoires en question. Elle soutenait que le courriel de TPSGC du 28 avril et la visite de ses installations le 1^er mai indiquaient que l’équipe d’évaluation avait conclu que sa soumission était entièrement recevable. Elle expliquait aussi comment, selon elle, sa soumission respectait les exigences obligatoires, comme il est exposé ci-dessous.
14. Le même jour, TPSGC a confirmé la réception de la réponse de SSTL en indiquant qu’il lui répondrait la semaine suivante.
15. Toutefois, SSTL n’a pas reçu de réponse de TPSGC la semaine suivante. Par conséquent, SSTL a déposé une plainte auprès du Tribunal le 2 juin 2015. Le Tribunal a conclu que la plainte était prématurée et a indiqué que si TPSGC ne répondait pas dans les 30 jours suivant cette décision, il considérerait ce défaut de répondre comme un refus de réparation, de sorte que SSTL pourrait déposer une autre plainte dans les délais prévus dans le Règlement^[3].
16. Le 5 juin 2015, TPSGC a répondu à SSTL maintenant que toutes les exigences obligatoires n’avaient pas été respectées au moment de la clôture des soumissions. TPSGC affirmait aussi que non seulement l’équipe d’évaluation n’avait pas conclu lors de sa visite des installations que sa soumission était conforme, mais que celle-ci n’avait même pas été en mesure de le faire, et qu’elle avait plutôt déterminé après la visite si sa soumission était conforme à la lumière de son contenu.
17. Le 8 juin 2015, SSTL a déposé la présente plainte auprès du Tribunal. Puisqu’elle satisfaisait aux exigences du paragraphe 30.11(2) de la Loi sur le TCCE et aux conditions énoncées au paragraphe 7(1) du Règlement, le Tribunal a accepté le 11 juin 2015 d’enquêter sur la plainte.
18. À la suite d’une requête formulée par FSS, le Tribunal lui a accordé le statut d’intervenante le 3 juillet 2015. Toutefois, FSS n’a pas déposé d’observations sur la plainte.
19. Le 7 juillet 2015, TPSGC a déposé son Rapport de l’institution fédérale (RIF).
20. Le 27 juillet 2015, SSTL a déposé ses commentaires sur le RIF.
21. Étant donné que les renseignements versés au dossier étaient suffisants pour déterminer le bien-fondé de la plainte, le Tribunal a décidé que la tenue d’une audience n’était pas nécessaire et a statué sur la plainte sur la foi des renseignements versés au dossier.

POSITION DES PARTIES

TPSGC

22. TPSGC souligne que le Tribunal a déjà affirmé qu’« il incombe au soumissionnaire de démontrer qu’il satisfait à une exigence obligatoire »^[4], et soutient que SSTL n’a pas satisfait à ses obligations en cette matière. Plus particulièrement, TPSGC affirme que la soumission de SSTL ne répondait pas aux critères suivants :

• O4(i) – TPSGC fait observer que le certificat émis par Lloyd’s Register et soumis par SSTL indiquait expressément que « la certification ne comprend pas l’inspection de la structure »;
• O4(iv) – TPSGC fait observer que SSTL n’a pas indiqué dans sa soumission que le simulateur d’évacuation pouvait effectuer une rotation de 180 degrés en six secondes ou moins;
• O6 – TPSGC fait observer qu’il était indiqué à la page 134 de la soumission de SSTL que le système de simulation d’effets environnementaux comportait deux boutons d’arrêt d’urgence, « un sur le tableau de contrôle des vagues » [traduction] et « un sur le tableau de contrôle de la salle de commande » [traduction]; ainsi, aucun des boutons d’arrêt n’était au niveau de la piscine;
• O11(vii) – TPSGC fait observer qu’il a communiqué avec Survival Systems Limited (SSL), le fabricant de l’équipement, et que SSL n’a pu valider le certificat d’une des deux personnes proposées par SSTL, car les certificats doivent être renouvelés sur une base annuelle. TPSGC fait aussi observer que SSL a indiqué que l’autre personne ne détenait pas de certificat ou n’était pas autorisée à effectuer des travaux sur l’équipement qu’elle fournit^[5].

23. En ce qui concerne la façon de procéder de l’équipe d’évaluation, TPSGC soutient que les institutions fédérales sont tenues d’évaluer de façon rigoureuse et complète si les soumissions satisfont aux exigences obligatoires et de quelle manière; elles doivent aussi limiter leurs évaluations au contenu proprement dit d’une soumission^[6]. Par conséquent, TPSGC avance que d’avoir tenu compte des documents additionnels remis par SSTL à l’équipe d’évaluation lors de la visite des installations aurait constitué une modification de la soumission^[7].
24. En ce qui concerne l’allégation de SSTL selon laquelle SSL était en conflit d’intérêts étant donné que son propriétaire majoritaire était aussi un propriétaire de FSS, l’adjudicataire du contrat, TPSGC fait observer que SSTL a choisi de proposer de l’équipement fabriqué par SSL et que, ce faisant, elle savait for bien que l’exigence obligatoire O11(vii) requérait une certification de SSL^[8].
25. TPSGC soutient que le Tribunal doit rejeté la plainte et que ses frais doivent lui être accordés.

SSTL

26. Comme mentionné ci-dessus, SSTL soutient que sa soumission satisfaisait entièrement aux exigences obligatoires de la DP. Plus particulièrement, SSTL soutient que, en ce qui concerne l’exigence obligatoire O4(i), le certificat émis par Lloyd’s Register qu’elle a fourni avec sa soumission démontre « de façon irréfutable la conformité aux normes “de l’industrie” »^[9] [traduction]. SSTL indique aussi qu’elle a fourni des « dessins industriels approuvés » [traduction] de la superstructure à l’équipe d’évaluation lors de la visite de ses installations.
27. En ce qui concerne l’exigence obligatoire O4(iv), SSTL affirme qu’« aucun critère n’a été donné, ni dans la DP ni lors de la visite des installations, quant aux paramètres et aux critères pour mesurer le temps de rotation »^[10] [traduction]. SSTL indique aussi que l’équipe d’évaluation a assisté à un essai du simulateur d’évacuation démontrant qu’il peut effectuer une rotation de 180 degrés en six secondes ou moins.
28. En ce qui concerne l’exigence obligatoire O6, SSTL allègue que, lors de la visite, un des évaluateurs a actionné un bouton d’arrêt d’urgence situé au niveau de la piscine et a pu observer l’arrêt de tous les effets environnementaux, y compris des vagues^[11]. SSTL fait aussi référence à une illustration d’un bouton d’arrêt d’urgence à la page 24 de sa soumission (figure 22).
29. En ce qui concerne l’exigence obligatoire O11(vii), SSTL indique que TPSGC n’aurait pas dû s’en remettre à des renseignements obtenus de SSL, celle-ci étant en conflit d’intérêts étant donné que son propriétaire majoritaire était aussi un propriétaire de FSS, l’adjudicataire du contrat^[12].
30. SSTL réitère sa position selon laquelle elle était entièrement conforme étant donné que l’article 4.2.1 de la DP indiquait que les installations des soumissionnaires conformes seraient visitées^[13]. De plus, SSTL fait observer que l’équipe d’évaluation ne l’a jamais avertie qu’il ne serait pas tenu compte de la documentation remise pendant la visite des installations ou que celle-ci serait irrecevable^[14]. Enfin, SSTL affirme avoir reçu des réponses affirmatives quand elle a demandé à l’équipe d’évaluation, pendant la visite de ses installations, s’ils étaient satisfaits qu’elle respectait les exigences de la DP.

ANALYSE DU TRIBUNAL

31. Le Tribunal a toujours affirmé que le fardeau de démontrer la conformité de leur proposition aux exigences obligatoires qui figurent dans les documents d’appel d’offres incombe aux soumissionnaires. Il a aussi affirmé que les institutions fédérales ont la responsabilité d’évaluer si les soumissionnaires satisfont à ces exigences obligatoires, et que l’évaluation des soumissions doit être faite de façon rigoureuse et complète et uniquement en fonction de leur contenu, qui ne peut être modifié après la clôture des soumissions. Bien que des éclaircissements puissent être demandés^[15], ceux-ci doivent viser une meilleure compréhension du contenu des soumissions et, à ce titre, de nouveaux renseignements portant sur le fond d’une soumission ne peuvent être pris en compte.
32. Lorsqu’il examine la façon dont les soumissions ont été évaluées, le Tribunal applique le critère du caractère raisonnable. Ce faisant, le Tribunal fait preuve de beaucoup de déférence à l’égard des évaluateurs en l’absence d’une démonstration par une partie plaignante que l’évaluation en question n’est pas raisonnable. Par conséquent, le Tribunal n’interviendra que si des éléments de preuve indiquent que « les évaluateurs ne se sont pas appliqués à évaluer la proposition d’un soumissionnaire, n’ont pas tenu compte de renseignements cruciaux fournis dans une soumission, ont donné une interprétation erronée de la portée d’une exigence, ont fondé leur évaluation sur des critères non divulgués ou n’ont pas par ailleurs effectué l’évaluation d’une manière équitable du point de vue de la procédure »^[16].
33. En l’espèce, la DP indiquait que les soumissionnaires devaient expliquer de quelle façon leur soumission satisfaisait à toutes les exigences obligatoires. En outre, il était explicite que les soumissionnaires devaient répondre à chaque critère faisant l’objet d’une évaluation de façon claire et suffisamment détaillée.
34. Après avoir examiné la soumission de SSTL, le Tribunal conclut que SSTL n’a pas satisfait à ces exigences et n’avait pas démontré sa conformité à chacune des quatre exigences obligatoires en question au moment de la clôture des soumissions. Le Tribunal conclut aussi que la détermination de non-conformité de l’équipe d’évaluation était raisonnable.
35. En ce qui concerne l’exigence obligatoire O4(i), SSTL n’a pas satisfait à cette exigence puisque le certificat émis par Lloyd’s Register ne comprend pas l’inspection de la structure. Bien que SSTL ait fourni aux évaluateurs lors de la visite des installations des dessins industriels approuvés, elle n’avait pas démontré cette capacité au moment de la clôture des soumissions. Par conséquent, étant donné que les dessins industriels ont été fournis après la clôture des soumissions, ils constituent de nouveaux renseignements et sont donc considérés comme une modification de la soumission.
36. De plus, en ce qui concerne l’exigence obligatoire O4(iv), SSTL n’a pas indiqué si son simulateur d’évacuation était capable d’effectuer une rotation de 180 degrés en six secondes ou moins. Son affirmation ultérieure selon laquelle l’équipe d’évaluation a assisté à une démonstration de la capacité du simulateur d’évacuation d’effectuer la rotation exigée ne peut corriger cette déficience. Mis à part le fait que la démonstration que les évaluateurs ont vu fasse l’objet d’une dissension^[17], l’intention de SSTL était d’introduire de nouveaux renseignements pour corriger cette déficience et, à ce titre, la démonstration constitue une modification de la soumission^[18].
37. Aussi, en ce qui concerne l’exigence obligatoire O6, SSTL n’a pas indiqué clairement dans sa soumission si les boutons d’arrêt d’urgence étaient situés au niveau de la piscine. L’illustration d’un bouton d’arrêt d’urgence (figure 22 à la page 24 de la soumission de SSTL) n’était pas suffisant pour répondre à cette exigence obligatoire, étant donné que la position du bouton par rapport à la piscine n’est pas spécifiée. De plus, la page 134 de la soumission de SSTL a ajouté à la confusion car il y est affirmé que les boutons d’arrêt d’urgence sont situés ailleurs qu’au niveau de la piscine. Comme mentionné ci-dessus, des lacunes telles que celles-ci ne peuvent être compensées en fournissant de nouveaux renseignements après la clôture des soumissions, y compris par une démonstration au cours d’une visite des installations^[19].
38. En ce qui concerne l’exigence obligatoire O11(vii), SSTL n’a pas indiqué que les personnes proposées pour les inspections de la grue et de la superstructure détenaient les certificats exigés. SSTL a choisi de proposer de l’équipement fabriqué par SSL, une entreprise qui est la propriété d’un concurrent, FSS. Ce faisant, SSTL avait dû savoir que SSL aurait à certifier les inspecteurs de l’équipement proposé. Par conséquent, SSTL a effectivement mis SSL dans une situation de possible conflit d’intérêts en raison de sa propre soumission. Indépendamment de la raison pour laquelle SSL a indiqué qu’elle ne pouvait certifier les personnes proposées par SSTL, il incombait à SSTL de satisfaire à l’exigence obligatoire O11(vii).
39. Compte tenu de ces défaillances de la part de SSTL, le Tribunal considère que l’évaluation de TPSGC était raisonnable. L’équipe d’évaluation s’est appliquée dans son travail, n’a pas ignoré de critères essentiels, n’a pas mal interprété les termes des exigences et a fondé son évaluation uniquement sur les renseignements figurant dans la soumission de SSTL. Elle a correctement évalué le contenu de la soumission telle que reçue au moment de la clôture des soumissions, nonobstant ce qui a pu être dit ou fourni au cours de la visite des installations.
40. Le simple fait qu’une visite des installations ait été effectuée ne justifie pas en soi la conclusion de SSTL selon laquelle sa soumission était conforme. De plus, toute indication verbale de la part des évaluateurs au cours de la visite des installations, ou leur omission de dire qu’ils ne pouvaient tenir compte de documents qui ajoutaient des renseignements à la soumission, ne justifie pas la conclusion que la soumission était recevable.
41. Toutefois, le Tribunal conclut que les actions de TPSGC ont pu malencontreusement donner une fausse impression à SSTL et créer de la confusion. Néanmoins, bien que les actions de TPSGC semblent avoir suscité de faux espoirs chez SSTL, elles n’ont pas rendu l’évaluation déraisonnable ni porté préjudice au résultat de l’appel d’offres.

DÉCISION DU TRIBUNAL

42. Compte tenu de ce qui précède, et conformément au paragraphe 30.14(2) de la Loi sur le TCCE, le Tribunal conclut que la plainte de SSTL n’est pas fondée.
43. Conformément à la Ligne directrice sur la fixation des frais dans une procédure de plainte portant sur un marché public^[20], le Tribunal détermine que le degré de complexité de la présente plainte correspond au degré 1. Par conséquent, il accorde à TPSGC ses frais au montant de 1 150 $ à être payés par SSTL.