GEORGIAN COLLEGE OF APPLIED ARTS AND TECHNOLOGY

Décisions

GEORGIAN COLLEGE OF APPLIED ARTS AND TECHNOLOGY
Dossier no PR-2001-067

TABLE DES MATIÈRES

Ottawa, le mercredi 29 mai 2002

Dossier no PR-2001-067

EU ÉGARD À une plainte déposée par Georgian College of Applied Arts and Technology aux termes du paragraphe 30.11(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, L.R.C. 1985 (4e supp.), c. 47;

ET SUITE À une décision d'enquêter sur la plainte aux termes du paragraphe 30.13(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur.

DÉCISION DU TRIBUNAL

Aux termes du paragraphe 10 b) du Règlement sur les enquêtes du Tribunal canadien du commerce extérieur sur les marchés publics, le Tribunal canadien du commerce extérieur rejette par la présente la plainte.



Pierre Gosselin
Pierre Gosselin
Membre présidant


Michel P. Granger
Michel P. Granger
Secrétaire

L'exposé des motifs suivra à une date ultérieure.
 
 

Date de la décision :

Le 29 mai 2002

Date des motifs :

Le 16 juillet 2002
   

Membre du Tribunal :

Pierre Gosselin, membre présidant
   

Agent d'enquête :

Peter Rakowski
   

Conseiller pour le Tribunal :

Marie-France Dagenais
   

Partie plaignante :

Georgian College of Arts and Technologies
   

Institution fédérale :

Ministère du Développement des ressources humaines
   

Conseiller pour l'institution fédérale :

Susanne Pereira

 
 
Ottawa, le mardi 16 juillet 2002

Dossier no PR-2001-067

EU ÉGARD À une plainte déposée par Georgian College of Applied Arts and Technology aux termes du paragraphe 30.11(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, L.R.C. 1985 (4e supp.), c. 47;

ET SUITE À une décision d'enquêter sur la plainte aux termes du paragraphe 30.13(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur.

EXPOSÉ DES MOTIFS

PLAINTE

Le 28 février 2002, Georgian College of Applied Arts and Technology (Georgian College) a déposé une plainte auprès du Tribunal canadien du commerce extérieur (le Tribunal) aux termes du paragraphe 30.11(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur 1 . La plainte portait sur une expression d'intérêt (EDI) faite par le Centre de ressources humaines du Canada de Barrie (le Centre) en date du 30 novembre 2001, concernant la gestion et la prestation d'un ou de plusieurs services2 pour aider les personnes sans emploi à obtenir du travail ou à devenir des travailleurs autonomes. Le Centre, situé à Barrie (Ontario), est une composante du ministère du Développement des ressources humaines (DRHC).

Georgian College a allégué que DRHC n'a pas mené un processus de soumission juste et transparent pour le présent besoin, ce qui a donné lieu à plusieurs violations de l'Accord de libre-échange nord-américain 3 et de l'Accord sur le commerce intérieur 4 .

À titre de mesure corrective, Georgian College a demandé que le Tribunal reporte l'adjudication de tout contrat relativement au présent marché jusqu'à ce que le bien-fondé de la plainte ait été déterminé. Il a également demandé qu'une procédure de passation de marché public en régime de concurrence soit suivie en conformité avec les règles établies.

Le 6 mars 2002, le Tribunal a avisé les parties qu'il avait décidé d'enquêter sur la plainte, puisque cette dernière répondait aux exigences du paragraphe 30.11(2) de la Loi sur le TCCE et aux conditions énoncées au paragraphe 7(1) du Règlement sur les enquêtes du Tribunal canadien du commerce extérieur sur les marchés publics 5 . Le même jour, le Tribunal a rendu une ordonnance de report d'adjudication de tout contrat relativement à l'EDI jusqu'à ce qu'il ait déterminé le bien-fondé de la plainte. Le 4 avril 2002, DRHC a déposé un rapport de l'institution fédérale (RIF) auprès du Tribunal en application de l'article 103 des Règles du Tribunal canadien du commerce extérieur 6 . Le 16 avril 2002, Georgian College a déposé des observations sur le RIF auprès du Tribunal. Le 2 mai 2002, le Tribunal a demandé par écrit que DRHC fournisse des renseignements supplémentaires sur le lien juridique entre DRHC et la Commission de l'assurance-emploi (la Commission). Le 7 mai 2002, Georgian College a déposé des renseignements supplémentaires auprès du Tribunal. Le 13 mai 2002, le Tribunal a demandé des précisions supplémentaires auprès de DRHC.

PROCÉDURE DE PASSATION DU MARCHÉ PUBLIC

DRHC, par ses centres de ressources humaines, a mis en place des programmes de services d'aide à l'emploi (SAE) afin d'aider les personnes sans emploi de la communauté à trouver et à conserver un emploi.

En novembre 2001, le Centre a fait publier l'EDI en question dans les journaux locaux, invitant les fournisseurs de service potentiels à présenter des soumissions pour l'administration et la prestation de ces programmes désignés pour l'exercice 2002-2003. Les programmes de SAE sont mis en oeuvre directement pour les personnes admissibles par les fournisseurs de service choisis au moyen d'EDI. L'EDI contient les extraits suivants qui sont pertinents en l'espèce :

Le Centre de ressources humaines du Canada de Barrie (CRHC) sollicite une expression d'intérêt pour la gestion et la prestation d'un ou de plusieurs des services ci-dessous pour aider les personnes sans emploi à obtenir un emploi ou à devenir des travailleurs autonomes.
2. Séances d'information sur l'emploi et sur la formation, détermination des besoins/gestion de dossier, counselling en emploi : à partir de septembre 2002
(Zone desservie par le CRHC de Barrie, à l'exception de South Simcoe)
Le coordonnateur doit fournir des services dans le cadre du programme de services d'aide à l'emploi aux citoyens et aux résidents permanents canadiens sans emploi, qui sont prêts à accéder au marché du travail et qui ont besoin d'aide pour se préparer et pour trouver et conserver un emploi.
Les soumissions seront examinées et évaluées en fonction d'un guide de cotation, des budgets actuels et des priorités opérationnelles du CRHC. Les soumissions ne se rendront pas toutes à l'étape de la proposition ou du marché.

[Traduction]

Georgian College, un ancien fournisseur de service pour d'autres programmes de SAE semblables, a présenté des soumissions à l'égard du programme susmentionné. Trois soumissions ont été reçues par le Centre en ce qui a trait à ce programme, et Simcoe County District School Board (SCDSB) a été choisi comme fournisseur de service. Le 14 décembre 2001, le Centre a informé Georgian College par téléphone qu'il ne l'inviterait pas à présenter une proposition complète. Le 9 janvier 2002, des représentants du Centre et de Georgian College se sont rencontrés pour discuter des raisons qui sous-tendaient la sélection de SCDSB, de l'application des règlements régissant la passation de contrats de l'État (RPCÉ) et de la Politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert7 en ce qui concerne la présente affaire.

Le 17 janvier 2002, Georgian College a informé le Centre qu'il s'opposait au processus de sélection utilisé pour les fournisseurs SAE et lui a fait part de son intention de déposer une plainte officielle à ce sujet auprès du Tribunal. Dans une lettre datée du 22 janvier 2002, le Centre a informé Georgian College qu'il tentait d'obtenir plus de précisions quant au caractère approprié du processus de sélection utilisé et qu'il fournirait une réponse d'ici le 15 février 2002. Le 23 janvier 2002, Georgian College a déposé une plainte auprès du Tribunal à cet effet. Le 5 février 2002, le Tribunal a informé Georgian College, par écrit, qu'il ne mènerait pas d'enquête, étant donné que la plainte était prématurée compte tenu des circonstances. Dans une lettre datée du 14 février 2002, le Centre a confirmé à Georgian College sa position selon laquelle le programme SAE n'est pas assujetti aux RPCÉ, mais plutôt à la Politique sur les paiements de transfert, qui ne requiert pas de soumissions en régime de concurrence. Le 28 février 2002, Georgian College a déposé une plainte auprès du Tribunal.

POSITION DES PARTIES

Position de DRHC

DRHC a soutenu que la Partie II de la Loi sur l'assurance-emploi 8 décrit de façon exhaustive le mécanisme de prestation du financement des programmes d'aide à l'emploi comme celui mentionné dans l'EDI. Selon l'article 569 de la Loi sur l'a.-e., « la [Partie II] a pour objet d'aider à maintenir un régime d'assurance-emploi durable par la mise sur pied de prestations d'emploi pour les participants et par le maintien d'un service national de placement. » Aux termes de la Loi sur l'a.-e., la Commission est tenue de maintenir un service national de placement10 (SNP) pour fournir de l'information sur les possibilités d'emploi au Canada. En vue d'appuyer le SNP et aux termes de l'alinéa 60(4)a)11 , DRHC, par l'intermédiaire de ses centres, a mis sur pied des programmes de SAE pour aider les personnes sans emploi de la communauté à trouver et à conserver un emploi.

DRHC a soutenu que les programmes précisés dans l'EDI sont établis dans le respect des critères de la Partie II de la Loi sur l'a.-e. L'EDI elle-même énonce clairement que les programmes pour lesquels des fournisseurs de service sont recherchés seront fournis dans le cadre de SAE, ce qui représente une mesure de soutien prévue à l'alinéa 60(4)a) de la Loi sur l'a.-e. DRHC a également soutenu que les mesures de soutien consistent en une aide financière gouvernementale sous forme de contribution pour la mise en oeuvre et la gestion des programmes. En l'espèce, la contribution est faite au fournisseur de service dans le cadre d'un accord concernant une contribution12 , tel qu'il est énoncé dans la Politique sur les paiements de transfert. Enfin, DRHC a soutenu que les bénéficiaires directs SAE sont les personnes de la communauté. DRHC a ajouté que l'aide financière sous forme de contribution, aux termes du paragraphe 61(1) de la Loi sur l'a.-e. et de l'article 7 des prestations d'emploi et des mesures de soutien13 , consiste en un paiement de transfert, tel qu'il est défini dans la Politique sur les paiements de transfert.

2.1 On entend par « transfert » des transferts d'argent, de produits, de services ou de biens provenant d'un crédit à l'intention de particuliers, d'organismes ou d'autres paliers de gouvernement, sans que le gouvernement fédéral reçoive des produits ou des services en contrepartie.
Contribution (contribution) - transfert conditionnel à un particulier ou à un organisme à une fin précise qui peut faire l'objet d'un compte rendu ou d'une vérification conformément à l'accord à son sujet.
Accord concernant une contribution (contribution agreement) - texte décrivant les modalités de l'engagement entre le ministère donateur et le bénéficiaire éventuel d'une contribution.

DRHC a soutenu que l'aide financière sous forme de contribution, prévue par la Loi sur l'a.-e., est exclue de la définition de marché à l'alinéa 1001(5)a) de l'ALÉNA et à l'article 518 de l'ACI, puisque la définition de « marché » exclut toute forme d'aide gouvernementale, et que le Tribunal n'est donc pas compétent pour connaître de la plainte.

DRHC a prétendu que, même si l'exclusion ne précise pas le bénéficiaire de l'aide gouvernementale, en l'absence d'indications contraires, cette exclusion devrait être interprétée de façon large pour qu'elle comprenne toute forme d'aide gouvernementale, y compris le financement fait à une organisation privée en vue de la prestation de services à une tierce partie, comme en l'espèce. Il a soutenu que la liste des exclusions à la définition de marché n'est pas exhaustive et qu'elle comprend clairement les contributions gouvernementales comme celles faites en l'espèce. Ceci est évident puisque l'aide gouvernementale comprend les contributions aux termes de l'article 61 de la Loi sur l'a.-e., et les contributions sont semblables aux subventions, qui sont énumérées expressément sur la liste des exclusions. La liste des exclusions devrait également être interprétée de façon à donner effet à l'intention de la disposition, qui est d'exclure toute forme d'aide gouvernementale aux exigences du processus de soumissions en régime de concurrence. De plus, DRHC a soutenu que la Politique du Conseil du Trésor sur les marchés14 , qui régit la plupart des marchés publics pour l'achat ou l'acquisition de biens et services, exclut de façon explicite les subventions et les contributions.

DRHC a soutenu que Georgian College ne tient pas compte de la nature de l'objet de l'EDI ou qu'il l'interprète de façon erronée. Il a prétendu que Georgian College n'apporte aucun soutien autre que la valeur estimée du besoin pour sa position selon laquelle l'EDI constitue un marché assujetti aux procédures d'appel d'offres ouvertes des accords commerciaux.

Pour les raisons décrites ci-dessus, DRHC a soutenu que la plainte n'a rien à voir avec tout aspect de la passation de marché. Cependant, si le Tribunal estimait qu'il a la compétence pour trancher l'affaire, DRHC a demandé une période raisonnable pour présenter d'autres observations sur le bien-fondé de la plainte. Il a également demandé à être remboursé des frais de la plainte.

Dans sa réponse du 13 mai 2002, DRHC a soutenu que, dans le cadre du programme SAE, la Commission n'obtient pas de services liés à un accord concernant une contribution conclu avec une tierce partie. Elle fournit plutôt une aide financière (une contribution) à des personnes sans emploi de la communauté. DRHC a soutenu également que la Commission ne bénéficie pas directement de l'accord concernant une contribution, puisque aucun service n'est fourni à la Commission. Les bénéficiaires directs de l'accord concernant une contribution sont la tierce partie, par la réception d'une aide financière, et les personnes sans emploi de la communauté qui reçoivent des services directement de la tierce partie. DRHC a ajouté que la tierce partie n'agit pas au nom ou en tant qu'agent de la Commission. Le rapport est plutôt un rapport d'ordre financier comprenant la prestation d'une aide financière à la tierce partie, sous forme de contribution, en vue d'appuyer et de promouvoir un programme au profit des personnes sans emploi. Enfin, DRHC a indiqué que la source de financement pour les programmes d'aide financière en vertu de la Partie II de la Loi sur l'a.-e. est le Trésor, aux termes de l'alinéa 77(1)b) de la Loi sur l'a.-e., ce qui constitue une affectation statutaire de fonds.

Position de Georgian College

Georgian College a soutenu que la décision du Tribunal d'enquêter sur la plainte rend l'argument du Centre au sujet de la compétence du Tribunal sans valeur. À titre subsidiaire, il a soutenu que sa plainte traite du processus de passation du marché public utilisé par le Centre pour choisir un fournisseur de service à des fins administratives et que le fait que le marché porte sur les SAE n'est pas pertinent.

Georgian College a soutenu que la Politique sur les paiements de transfert ne peut créer unilatéralement une exemption à l'ALÉNA et à l'ACI. À titre subsidiaire, il a soutenu que, si le contrat SAE peut être défini comme faisant partie d'un programme de paiement de transfert, alors le contrat SAE constitue un sous-contrat pour la prestation d'une partie du programme de transfert et est donc assujetti aux politiques gouvernementales sur la passation de marché, tel qu'il est prévu à l'article 8.415 de la Politique sur les paiements de transfert. Georgian College a ajouté que l'article 2.4 de la Politique sur les marchés prévoit que la passation de marchés publics doit être effectuée de façon à respecter les obligations du gouvernement découlant de l'ALÉNA, de l'ACI et de l'Accord sur les marchés publics 16 .

De plus, Georgian College a soutenu que rien dans l'EDI diffusée par le Centre ne limite les participants admisibles à des entités financées par le gouvernement ou ne stipule que le contrat SAE est conçu comme un paiement de transfert. Le contrat SAE aurait pu être accordé à tout organisme privé. C'est pourquoi, selon Georgian College, il ne peut s'agir d'une transaction entre organismes gouvernementaux après coup.

Georgian College a soutenu que le contrat SAE n'est pas assujetti aux dispositions de l'alinéa 1001(5)a) de l'ALÉNA. De plus, puisque le contrat SAE prévoit le paiement en échange de la prestation de SAE, il ne peut être perçu comme autre chose qu'un contrat prévoyant la rémunération pour des services rendus.

Georgian College a soutenu que, même si le Centre fournit peut-être un service social à des personnes sans emploi par la prestation de SAE, le SCDSB ne fournit pas un service social, mais plutôt un intrant permettant au Centre de fournir un service social. Puisque le contrat SAE porte sur la prestation de services par le Centre à des personnes sans emploi, il ne peut être perçu comme autre chose qu'un contrat de services.

DÉCISION DU TRIBUNAL

Le Tribunal examinera la question soulevée par DRHC au sujet de la compétence du Tribunal pour trancher la présente plainte. DRHC a allégué que le Tribunal n'a pas la compétence pour connaître de la plainte, puisque la plainte ne porte sur aucun aspect de la procédure de passation du marché public.

Le paragraphe 30.11(1) de la Loi sur le TCCE prévoit :

Tout fournisseur potentiel peut, sous réserve des règlements, déposer une plainte auprès du Tribunal concernant la procédure des marchés publics suivie relativement à un contrat spécifique et lui demander d'enquêter sur cette plainte.

L'article 30.1 de la Loi sur le TCCE définit le terme « contrat spécifique » de la façon suivante :

Contrat relatif à un marché de fournitures ou services qui a été accordé par une institution fédérale - ou pourrait l'être -, et qui soit est précisé par règlement, soit fait partie d'une catégorie réglementaire.

Le paragraphe 3(1) du Règlement prévoit, notamment, que, aux fins de la définition de « contrat spécifique » de l'article 30.1 de la Loi sur le TCCE, tout contrat ou catégorie de contrat relatif au marché passé pour des produits ou des services, ou toute combinaison de ceux-ci, visé à l'article 1001 de l'ALÉNA et à l'article 502 de l'ACI, constitue un contrat spécifique.

Selon l'article 1001 de l'ALÉNA, le Chapitre 10 s'applique aux mesures adoptées ou maintenues par une partie relativement aux marchés publics passés par les entités énumérées, pour des biens ou des services, ou les deux, qui dépassent certains seuils monétaires. Le paragraphe 1001(5) prévoit notamment ce qui suit :

Les marchés englobent les acquisitions effectuées par des méthodes comme l'achat, le bail ou la location, avec ou sans option d'achat. Les marchés ne comprennent pas :
a) les ententes non contractuelles ou toute forme d'aide gouvernementale, notamment les accords de coopération, les subventions, les prêts, les participations au capital, les garanties, les incitations fiscales, et la fourniture publique de biens et de services à des personnes, à des gouvernements d'États ou de provinces ou à des gouvernements régionaux.

L'article 502 de l'ACI précise que le Chapitre cinq s'applique aux mesures adoptées ou maintenues par une partie relativement aux marchés publics passés au Canada par les entités énumérées, pour des biens ou des services, ou les deux, qui dépassent certains seuils monétaires.

L'article 518 de l'ACI contient notamment les dispositions suivantes :

« [M]arché public » Acquisition par tous moyens -- notamment par voie d'achat, de location, de bail ou de vente conditionnelle -- de produits, de services ou de travaux de construction. Ne sont toutefois pas visés par la présente définition :
a. les diverses formes d'aide gouvernementale, par exemple les subventions, les prêts, les apports de capitaux, les garanties ou les stimulants fiscaux.

DRHC a soutenu que l'objet de l'EDI ne correspond pas à la définition de marché qui figure dans les accords commerciaux.

Georgian College a soutenu que la décision du Tribunal d'enquêter sur la plainte rend les arguments de DRHC concernant la compétence du Tribunal sans valeur.

Le 6 mars 2002, le Tribunal a décidé d'enquêter sur la plainte, puisqu'il était convaincu à la lumière du dossier, tel qu'il était alors, que les conditions énoncées à l'article 7 du Règlement avaient été respectées et que la plainte de Georgian College avait été déposée comme il se devait. Il a pris cette décision préliminaire en partant du fait que la plainte portait sur un contrat spécifique. Le Tribunal est maintenant d'avis, étant donné le dossier plus complet, qu'il doit d'abord décider s'il a la compétence pour connaître de la plainte.

Par conséquent, le Tribunal doit examiner en l'espèce si la plainte porte sur un contrat spécifique, c'est-à-dire la passation d'un marché au sens de l'article 1001 de l'ALÉNA et de l'article 502 de l'ACI.

Selon leur libellé, l'alinéa 1001(5)a) de l'ALÉNA et l'article 518 de l'ACI prévoient que toute forme d'aide gouvernementale est exclue de la définition de marché.

En l'espèce, les programmes visés par l'EDI sont des programmes de SAE créés aux termes du paragraphe 60(4) de la Loi sur l'a.-e. Le paragraphe 61(1) précise que la Commission peut fournir une aide financière pour la mise en oeuvre de mesures de soutien sous forme de subventions et de contributions.

Après avoir examiné la preuve et les dispositions de la Loi sur l'a.-e. qui s'appliquent, le Tribunal a conclu que les programmes en question sont financés par une aide financière gouvernementale sous forme de contribution, qui est versée au fournisseur de service dans le cadre d'un accord concernant une contribution.

En outre, le Tribunal estime que le financement par voie d'accord concernant une contribution est une aide financière gouvernementale du genre qui est décrit à l'alinéa 1001(5)a) de l'ALÉNA et à l'article 518 de l'ACI, comme les subventions, et qu'il comprend sans l'ombre d'un doute les contributions gouvernementales comme celles en l'espèce.

À la lumière de ce qui précède, le Tribunal estime que l'aide financière gouvernementale par voie de contribution, telle qu'elle est prévue dans la Loi sur l'a.-e., est exclue de la définition de marché de l'ALÉNA et de l'ACI. C'est pourquoi, le Tribunal est d'avis qu'il n'a pas la compétence pour continuer son enquête en l'espèce. Par conséquent, la plainte est rejetée.

1 . L.R.C. 1985 (4e supp.), c. 47 [ci-après Loi sur le TCCE].

2 . Ateliers pour les clients aptes à travailler; séances d'information sur l'emploi et sur la formation, détermination des besoins/gestion de dossier, counselling en emploi; service d'aide au travail indépendant; Centre de ressources pour les travailleurs autonomes.

3 . 32 I.L.M. 289 (entré en vigueur le 1er janvier 1994) [ci-après ALÉNA].

4 . 18 juillet 1994, Gaz. C. 1995.I.1323, en ligne : Secrétariat du commerce intérieur <http://www.intrasec.mb.ca/fre/it.htm> [ci-après ACI].

5 . D.O.R.S./93-602 [ci-après Règlement].

6 . D.O.R.S./91-499.

7 . En vigueur le 1er juin 2000 [ci-après Politique sur les paiements de transfert], RIF, onglet 5.

8 . L.C. 1996, c. 23 [ci-après Loi sur l'a.-e.].

9 . RIF, onglet 10.

10 . « 60.(1) La Commission maintient un service national de placement fournissant de l'information sur les possibilités d'emploi au Canada en vue d'aider les travailleurs à trouver un emploi convenable et les employeurs à trouver des travailleurs répondant à leurs besoins. »

11 . « À l'appui du service national de placement, la Commission peut mettre sur pied des mesures de soutien ayant pour but d'aider ou de soutenir :

a) les organismes qui offrent des services d'aide à l'emploi aux chômeurs ».

12 . RIF, onglet 6.

13 . RIF, onglet 4.

14 . En vigueur le 15 novembre 1999 [ci-après Politique sur les marchés], RIF, onglet 9.

15 . « Les ministères peuvent faire appel à un entrepreneur par la conclusion d'un marché de service soumis aux politiques relatives aux marchés (politique sur les marchés, [...]) pour administrer, gérer ou présenter une subvention ou un programme de contribution dans le cadre duquel l'entrepreneur peut mener des activités dont l'examen des demandes de subventions ou contributions ou la vérification préalable des demandes de paiement. Les accords concernant une contribution sont signés par le ministère et les paiements sont versés par le ministère. » [soulignement ajouté]

16 . 15 avril 1994, en ligne : Organisation mondiale du commerce <http://www.wto.org/french/docs_f/legal_f/final_f.htm>.

[ Table des matières]

Publication initiale : le 30 juillet 2002