EXCEL HUMAN RESOURCES INC.

EXCEL HUMAN RESOURCES INC.
c.
MINISTÈRE DE L’ENVIRONNEMENT
Dossier no PR-2011-043

Décision et motifs rendus
le vendredi 2 mars 2012

TABLE DES MATIÈRES

EU ÉGARD À une plainte déposée par Excel Human Resources Inc. aux termes du paragraphe 30.11(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, L.R.C. 1985 (4e supp.), c. 47;

EU ÉGARD À D’une décision d’enquêter sur la plainte aux termes du paragraphe 30.13(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur.

ENTRE

EXCEL HUMAN RESOURCES INC. Partie plaignante

ET

LE MINISTÈRE DE L’ENVIRONNEMENT Institution fédérale

DÉCISION

Aux termes du paragraphe 30.14(2) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, le Tribunal canadien du commerce extérieur détermine que la plainte n’est pas fondée.

Aux termes de l’article 30.16 de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, le Tribunal canadien du commerce extérieur accorde au ministère de l’Environnement le remboursement des frais raisonnables qu’il a engagés pour répondre à la plainte, ces frais devant être payés par Excel Human Resources Inc. En conformité avec la Ligne directrice sur la fixation des frais dans une procédure de plainte portant sur un marché public, l’indication provisoire du degré de complexité de la présente plainte donnée par le Tribunal canadien du commerce extérieur se situe au degré 1, et l’indication provisoire du montant de l’indemnisation se chiffre à 1 000 $. Si l’une ou l’autre des parties n’est pas d’accord en ce qui a trait à l’indication provisoire du degré de complexité ou à l’indication provisoire du montant de l’indemnisation, elle peut déposer des observations auprès du Tribunal canadien du commerce extérieur, en conformité avec l’article 4.2 de la Ligne directrice sur la fixation des frais dans une procédure de plainte portant sur un marché public. Le Tribunal canadien du commerce extérieur se réserve la compétence de fixer le montant définitif de l’indemnisation.

Stephen A. Leach
Stephen A. Leach
Membre présidant

Dominique Laporte
Dominique Laporte
Secrétaire

Membre du Tribunal :Stephen A. Leach, membre présidant

Directeur : Randolph W. Heggart

Conseiller juridique pour le Tribunal : Georges Bujold

Partie plaignante : Excel Human Resources Inc.

Institution fédérale : Ministère de l’Environnement

Conseiller juridique pour l’institution fédérale : Alexander Gay

Veuillez adresser toutes les communications au :

Secrétaire
Tribunal canadien du commerce extérieur
Standard Life Centre
333, avenue Laurier Ouest
15e étage
Ottawa (Ontario)
K1A 0G7

Téléphone : 613-993-3595
Télécopieur : 613-990-2439
Courriel :

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Le 18 novembre 2011, Excel Human Resources Inc. (Excel) déposait une plainte auprès du Tribunal canadien du commerce extérieur (le Tribunal) aux termes du paragraphe 30.11(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur1 concernant un marché public (invitation no K7A31-11-0151) passé par le ministère de l’Environnement (Environnement Canada) en vue de la prestation de services d’architecte en gestion de l’information. Selon les documents d’invitation, les services requis comprennent l’analyse et l’évaluation de divers modèles de données et de documentation de projet ainsi que l’élaboration de normes et de politiques sur la gestion et la gouvernance de données et de métadonnées.

2. Excel allègue que sa proposition a été incorrectement évaluée et déclarée non conforme. Plus particulièrement, Excel soutient, contrairement à ce que conclut l’évaluation d’Environnement Canada, que l’ensemble des ressources qu’elle a proposées possèdent l’expérience requise énoncée aux critères obligatoires de la demande de proposition (DP). À titre de mesure corrective, Excel demande d’être indemnisée en reconnaissance de l’occasion et du profit qu’elle a, à son avis, perdus en étant privée du contrat. Excel demande aussi d’être indemnisée pour les frais qu’elle a engagés pour la préparation de sa proposition et pour le dépôt de sa plainte auprès du Tribunal.

3. Le 24 novembre 2011, le Tribunal avisait les parties qu’il avait décidé d’enquêter sur la plainte, puisque cette dernière satisfaisait aux exigences du paragraphe 30.11(2) de la Loi sur le TCCE et aux conditions énoncées au paragraphe 7(1) du Règlement sur les enquêtes du Tribunal canadien du commerce extérieur sur les marchés publics2.

4. Le 20 décembre 2011, Environnement Canada déposait un rapport de l’institution fédérale (RIF) auprès du Tribunal conformément à l’article 103 des Règles du Tribunal canadien du commerce extérieur3. Le 28 décembre 2011, Excel demandait une prolongation de délai pour le dépôt de ses observations sur le RIF. Le 29 décembre 2011, le Tribunal accordait la prolongation. Le 11 janvier 2012, Excel déposait ses observations sur le RIF conformément à l’article 104.

5. Les renseignements au dossier étant suffisants pour déterminer le bien-fondé de la plainte, le Tribunal a décidé qu’une audience n’était pas nécessaire et a statué sur la plainte sur la foi des renseignements écrits au dossier.

PROCÉDURE DE PASSATION DU MARCHÉ PUBLIC

6. Le 25 août 2011, Environnement Canada adressait la DP en question à huit fournisseurs potentiels présélectionnés4. Pendant le processus de passation du marché, Environnement Canada a répondu à un certain nombre de questions des soumissionnaires. Aucune des questions ou des réponses ne portait sur le motif de plainte d’Excel. La date limite pour la réception des propositions, initialement fixée au 15 septembre 2011, a été prolongée jusqu’au 23 septembre 2011. Selon Environnement Canada, trois fournisseurs, dont Excel, ont soumis des propositions.

7. Le 3 novembre 2011, Environnement Canada informait Excel qu’elle n’avait pas satisfait au critère obligatoire O3 et que, par conséquent, sa proposition avait été jugée non conforme. Dans la même lettre, Environnement Canada indiquait qu’un contrat avait été adjugé à un autre soumissionnaire, Veritaaq Technology House Inc.

8. Le critère obligatoire O3 prévoit ce qui suit :

Le soumissionnaire doit démontrer que chacune des trois (3) ressources proposées compte au moins deux (2) années d’expérience acquises au cours des dix (10) dernières années en matière d’élaboration ou de soutien à l’élaboration de normes ou de politiques se rapportant à la gestion et à la gouvernance de données et de métadonnées fondées sur les normes et meilleures pratiques reconnues internationalement (il faut indiquer les normes et pratiques utilisées).

La description du projet doit expliquer clairement le rôle de chaque ressource, la portée du projet, le nom des intervenants et ce qui a été mis en œuvre.

[Traduction]

9. En réponse à une demande d’Excel, le 7 novembre 2011, Environnement Canada expliquait à Excel, de façon plus complète, les raisons pour lesquelles sa proposition avait été déclarée non conforme :

[La ressource proposée] d’Excel ITR ne satisfaisait pas au critère O3 selon lequel le soumissionnaire devait démontrer que la ressource proposée possédait au moins 2 années d’expérience acquises aux cours des 10 dernières années en matière d’élaboration ou de soutien à l’élaboration de normes ou de politiques se rapportant à la gestion et à la gouvernance de données et de métadonnées fondées sur les normes et les meilleures pratiques reconnues internationalement. La ressource devait indiquer les normes et pratiques utilisées.

[La ressource proposée] a cité le DAMA DMBOK [The DAMA5Guide to the Data Management Body of Knowledge] à titre de référence pour démontrer le respect de ce critère au cours du Projet 3 auprès de [la société X] de 1997 à 2007. Cependant, la première édition du DAMA DMBOK a été publiée le 5 avril 2009. Il est donc impossible que [la ressource proposée] ait utilisé cet ouvrage dans le cadre de son travail avant 2007 auprès de [la société X]. Aucune autre norme ou pratique n’a été citée pour ce critère obligatoire.

Il convient de noter [qu’une autre ressource proposée par Excel] a également cité le DAMA DMBOK à titre de référence pour démonter le respect de ce critère au cours du Projet 2 auprès [d’une entité gouvernementale] de mars 2005 à septembre 2010. Ce temps a été calculé d’avril 2009, moment de la publication de la référence, à septembre 2010 (19 mois)6.

Pour ces motifs, la proposition d’Excel ITR ne satisfait pas au critère obligatoire O3.

10. Le 18 novembre 2011, Excel déposait sa plainte auprès du Tribunal.

POSITIONS DES PARTIES

Excel

11. Tout en reconnaissant que la première édition de la publication intitulée The DAMA Guide to the Data Management Body of Knowledge est parue en avril 2009, Excel soutient que les normes et les pratiques qui sont énoncées dans ce guide, élaboré par DAMA, existaient avant 2009, mais sous une autre forme. À cet égard, Excel soutient que ces pratiques ont officiellement été nommées « DMBOK » en 2004 et qu’avant cela, on les appelait les « Guidelines for Implementing Data Resource Management ».

12. Excel soutient que le fait que ces lignes directrices existaient depuis de nombreuses années avant 2009 est confirmé dans la préface du DAMA Guide to the Data Management Body of Knowledge, qui indique ce qui suit :

À DAMA International, nous travaillons sur différentes formes du Data Management Body of Knowledge Guide (DAMA-DMBOK Guide) depuis de nombreuses années dans nos Guidelines for Implementing Data Resource Management (versions 1 à 4) et maintenant dans notre Guide, sous une forme plus structurée. [...]

Le guide DAMA-DMBOK, sous sa forme actuelle, a été en préparation pendant plus de quatre ans et est une révision complète des lignes directrices antérieures mentionnées ci-dessus. [...] [E]n 2004, Deborah Henderson s’est rendue à Chicago pour assister à la réunion de la section locale de DAMA et y a présenté le premier cadre structuré d’un ensemble de connaissances pour la gestion de données7.

[Traduction]

13. La plainte d’Excel comprend également des extraits d’une recension de la quatrième édition des Guidelines for Implementing Data Resource Management qui, selon Excel, indique clairement que la quatrième édition de ces lignes directrices a été publiée en janvier 20028.

14. Excel soutient que, dans sa soumission, elle a utilisé l’expression « les normes DAMA/DMBOK International » [traduction] afin d’inclure les normes du DMBOK et les normes antérieures qui étaient connues sous un autre nom avant avril 2009. Ainsi, elle soutient que sa proposition démontre que ses ressources comptaient au moins 2 années d’expérience acquises au cours des 10 dernières années en matière d’élaboration ou de soutien à l’élaboration de normes ou de politiques se rapportant à la gestion et à la gouvernance de données et de métadonnées fondées sur les normes et meilleures pratiques reconnues internationalement et que, pour cette raison, elle a été injustement jugée non conforme.

15. Dans ses commentaires sur le RIF, Excel soutient qu’Environnement Canada a incorrectement exclu 73 mois d’expérience admissible de l’une de ses ressources proposées puisque sa proposition démontrait que la ressource en question avait clairement acquis cette expérience en matière d’élaboration ou de soutien à l’élaboration de normes ou de politiques se rapportant à la gestion et à la gouvernance de données et de métadonnées au cours des 10 dernières années. Excel soutient que la décision d’Environnement Canada à cet égard était fondée sur l’introduction incorrecte d’un « algorithme ex post facto »9 [traduction] visant à exclure des années d’expérience acquise avant la publication d’une version d’une norme particulière citée. Selon Excel, le critère obligatoire O3 ne renvoyait pas à une telle date ou à un tel délai lié aux normes. Puisque la ressource qu’elle a proposée compte beaucoup plus que 2 années d’expérience acquise dans le domaine pertinent au cours des 10 dernières années, Excel soutient qu’elle s’était bel et bien conformée à la seule restriction de temps quant à l’expérience admissible imposée par le critère obligatoire O3.

16. Excel soutient également qu’il incombait à Environnement Canada de confirmer que la proposition d’Excel respectait les conditions imposées par le critère obligatoire O3 ayant trait aux années d’expérience « [...] fondée sur les normes et meilleures pratiques reconnues internationalement [...] » et n’a pas exercé la diligence raisonnable nécessaire à cet égard. Plus particulièrement, elle soutient qu’elle a choisi d’utiliser les termes « DAMA/DMBOK » parce que les deux sont intrinsèquement liés, le DMBOK étant une création de DAMA qui découle directement de lignes directrices antérieures de DAMA. Excel soutient qu’il était par conséquent incorrect de la part d’Environnement Canada de considérer que sa proposition ne renvoyait qu’au DMBOK, étant donné qu’Excel avait utilisé les termes « DAMA/DMBOK » dans sa proposition. Selon Excel, l’utilisation de la barre oblique (/) au lieu d’un trait d’union indiquait qu’Excel renvoyait bel et bien à n’importe quelle ligne directrice de DAMA ou du DMBOK.

17. Dans sa réponse à l’argument d’Environnement Canada selon lequel il est faux que la norme DAMA-DMBOK existait sous une autre forme avant avril 2009, Excel a déposé auprès du Tribunal un courriel envoyé le 28 décembre 2011 par la présidente de DAMA Foundation, Mme Deborah Henderson, qui indique ce qui suit :

Nous avons déjà publié (en 4 révisions) les Guidelines for Implementation of Data Resource Management. Elles remontent à 1988. En 2005, nous avons commencé à élaborer la « prochaine » version, la modifiant complètement jusqu’à ce qu’elle ait sa forme actuelle, Guideline to the Data Management Body of Knowledge.

[Traduction]

18. Pour ce motif, Excel soutient que les arguments d’Environnement Canada sur le moment de la publication du DAMA-DMBOK ne résistent pas à l’analyse. Excel ajoute que les courriels de Mme Henderson établissent clairement que le DAMA-DMBOK ainsi que les versions et incarnations antérieures des lignes directrices de DAMA ont en fait été qualifiés de « meilleures pratiques » par DAMA. Par conséquent, Excel soutient que sa proposition a été exclue du processus d’examen avant d’avoir été pleinement évaluée.

19. Enfin, Excel a tenté de modifier sa plainte pour y inclure une allégation selon laquelle l’évaluation de sa proposition avait été entachée par une pratique répréhensible inconnue. Excel affirme que cette pratique répréhensible indéfinie découle entre autres de ce qui suit :

  • Environnement Canada n’a pas fourni d’éléments de preuve provenant de la période d’évaluation des soumissions, y compris des documents horodatés;
  • de prétendues incohérences dans l’évaluation, en particulier le fait qu’une autre ressource proposée ait été jugée avoir satisfait au critère obligatoire O3 alors que son expérience était également fondée sur le DAMA-DMBOK;
  • du fait que la recherche d’Environnement Canada sur le DAMA-DMBOK semble avoir été faite après le dépôt de la plainte et non au cours de l’évaluation;
  • du nombre élevé d’accusations fantaisistes et d’énoncés tout simplement faux faits par Environnement Canada au sujet de DAMA, ce qui, selon Excel, constitue un motif de croire qu’Environnement Canada ne s’est jamais renseigné sur DAMA au cours du processus de soumission.

Environnement Canada

20. Environnement Canada soutient que la proposition d’Excel a été adéquatement évaluée par une équipe d’experts qualifiés ayant exercé un jugement équilibré et professionnel. Le ministère soutient également que, puisque la plainte ne contient pas d’allégations selon lesquelles l’évaluation des propositions a suivi une procédure inéquitable, la seule question que doit trancher le Tribunal est celle de savoir s’il doit intervenir dans la conclusion technique rendue par l’équipe d’évaluation. Environnement Canada soutient que le Tribunal doit s’en remettre aux conclusions rendues par Environnement Canada et ne doit pas tenter d’évaluer le caractère suffisant de la réponse technique fournie par Excel dans sa proposition. Le ministère demande que le Tribunal rejette la plainte et qu’il lui accorde le remboursement de ses frais.

21. Environnement Canada soutient que le Tribunal a, à maintes reprises, conclu que les critères obligatoires des DP doivent être respectés de façon stricte; le ministère soutient également que l’inclusion du critère obligatoire O3 dans cette DP avait une incidence directe sur ce qui était acceptable comme réponse de la part d’un soumissionnaire, ainsi que sur les informations qui devaient être incluses dans cette réponse. Environnement Canada soutient que le critère obligatoire O3 imposait aux soumissionnaires l’exigence stricte de démontrer dans leurs propositions que les ressources qu’ils proposaient comptaient au moins 2 années d’expérience acquises au cours des 10 dernières années en matière d’élaboration ou de soutien à l’élaboration de normes ou de politiques se rapportant à la gestion et à la gouvernance de données et de métadonnées fondées sur les normes et meilleures pratiques reconnues internationalement. Environnement Canada soutient que la proposition d’Excel a fait l’objet d’une évaluation adéquate à l’égard de ce critère.

22. Environnement Canada soutient également que les meilleures pratiques internationales auxquelles Excel renvoie dans sa proposition, soit le DAMA/DMBOK, n’existaient pas avant avril 2009 et qu’il était par conséquent impossible que les ressources proposées aient acquis l’expérience exigée entre octobre 1997 et 2007. Le ministère ajoute que l’affirmation d’Excel selon laquelle en citant dans sa proposition le DAMA/DMBOK elle renvoyait en fait à des meilleures pratiques antérieures n’a aucun fondement. À cet égard, Environnement Canada fait remarquer que de faire dire à la proposition d’Excel plus que ce qui y est énoncé reviendrait à modifier la proposition, ce qui est interdit, et que, de toute façon, le critère obligatoire O3 exigeait que les soumissionnaires indiquent les normes ou pratiques utilisées, ce qu’Excel n’a pas fait.

23. Environnement Canada soutient que DAMA n’est pas un organisme de normalisation faisant autorité et qu’aucune de ses publications n’a jamais été approuvée en tant que « norme » par quelque organisme international de normalisation que ce soit, comme l’Organisation internationale de normalisation ou le Conseil canadien des normes. Environnement Canada soutient que l’équipe d’évaluation a admis le DMBOK à titre de meilleure pratique reconnue internationalement. Environnement Canada soutient que le DAMA-DMBOK n’a été publié à ce titre qu’en 2009 et que toute publication antérieure ne constituait pas une meilleure pratique reconnue internationalement.

24. Environnement Canada soutient que l’allégation d’Excel selon laquelle la norme DAMA-DMBOK existait sous une autre forme est manifestement fausse. Le RIF d’Environnement Canada contient des renseignements obtenus auprès de l’actuelle présidente de la DAMA Foundation, Mme Deborah Henderson, indiquant qu’en octobre 2006, seuls trois chapitres de ce qui allait devenir le DMBOK avaient été rédigés, soit l’introduction, le chapitre intitulé « Data Management Overview », y compris le cadre de référence, et celui intitulé « Data Stewardship and Governance » — et que tous étaient alors en cours de révision par la communauté technique. Environnement Canada soutient que, même si la ressource proposée avait accès à la version antérieure mentionnée ci-dessus, ce qu’a nié Environnement Canada, cela constituait vraisemblablement une assertion ex post facto de la part d’Excel et une pure invention tirée directement d’Internet afin de corriger les défauts de sa proposition, puisque cette version n’était qu’une ébauche de cadre structurel pour l’ensemble de connaissances (c.-à-d. le DMBOK) sans le contenu.

25. Environnement Canada soutient ne pas avoir accordé de crédit à Excel pour le temps revendiqué relativement aux Guidelines for Implementing Data Resource Management, puisqu’il ne s’agissait pas des meilleures pratiques citées dans la proposition et qu’il ne s’agissait pas non plus de la même ressource ou publication que le DAMA-DMBOK. Environnement Canada soutient que si Excel avait voulu citer les meilleures pratiques antérieures au DAMA-DMBOK, elle avait, aux termes des documents de l’invitation, l’obligation d’indiquer ces normes ou ces meilleures pratiques internationales, ce qu’elle n’a pas fait. En ce qui concerne l’affirmation selon laquelle l’équipe d’évaluation aurait dû interpréter les mots « DAMA/DMBOK » comme voulant dire Guidelines for Implementing Data Resource Management, Environnement Canada soutient que cela reviendrait à corriger la soumission. Selon Environnement Canada, l’entité acheteuse ne peut pas faire dire à un document plus que ce qui y est écrit, et Excel aurait dû indiquer explicitement le titre Guidelines for Implementing Data Resource Management puisque, à cette étape-ci, une telle précision constituerait un manquement à son devoir de rejeter les propositions non conformes.

ANALYSE DU TRIBUNAL

26. Aux termes du paragraphe 30.14(1) de la Loi sur le TCCE, le Tribunal doit, dans son enquête, limiter son étude à l’objet de la plainte. À la conclusion de l’enquête, le Tribunal doit déterminer le bien-fondé de la plainte en fonction des critères et procédures établis par règlement pour le contrat spécifique. L’article 11 du Règlement prévoit que le Tribunal doit déterminer si le marché public a été passé conformément aux accords commerciaux pertinents, à savoir, en l’espèce, l’Accord de libre-échange nord-américain10, l’Accord sur le commerce intérieur11, l’Accord sur les marchés publics12, l’Accord de libre-échange entre le Canada et le Chili13, l’Accord de libre-échange Canada-Pérou14 et l’Accord de libre-échange Canada-Colombie15.

27. Le paragraphe 506(6) de l’ACI exige que les documents d’appel d’offres indiquent clairement les conditions du marché public, les critères qui seront appliqués dans l’évaluation des soumissions et les méthodes de pondération et d’évaluation des critères.

28. L’article 1013(1)(h) de l’ALÉNA prévoit que la documentation relative à l’appel d’offres doit contenir :

les critères d’adjudication, y compris tous les éléments, autres que le prix, qui seront pris en considération lors de l’évaluation des soumissions [...].

29. L’article 1015(4)(d) de l’ALÉNA prévoit que le gouvernement doit attribuer les contrats de la façon suivante :

l’adjudication des marchés sera conforme aux critères et aux conditions essentielles énoncées dans la documentation relative à l’appel d’offres;

30. L’AMP, l’ALÉCC, l’ALÉCP et l’ALÉCCO comportent des dispositions semblables à celles de l’ALÉNA.

31. En l’espèce, la DP en question prévoyait que, pour que le marché lui soit adjugé, le soumissionnaire devait démontrer la conformité à un certain nombre de critères obligatoires, dont le critère obligatoire O3 mentionné précédemment.

32. Essentiellement, la question que le Tribunal doit trancher consiste à déterminer si Environnement Canada a incorrectement évalué la proposition d’Excel par une mauvaise application du critère O3 dans le cadre de l’évaluation de l’expérience de ses ressources proposées, comme le soutient Excel. Il s’agit de déterminer si, compte tenu des renseignements inclus dans la soumission d’Excel, les évaluateurs devraient avoir conclu qu’Excel a démontré que ses ressources proposées possédaient au moins 2 années d’expérience acquises au cours des 10 dernières années en matière d’élaboration ou de soutien à l’élaboration de normes ou de politiques se rapportant à la gestion et à la gouvernance de données et de métadonnées fondées sur les normes ou meilleures pratiques reconnues internationalement. Le Tribunal remarque qu’en application du critère obligatoire O3, les soumissionnaires devaient expressément indiquer les normes ou meilleures pratiques utilisées par leurs ressources proposées.

33. Avant d’aborder l’examen des allégations d’Excel, le Tribunal rappelle qu’il fait généralement preuve de déférence à l’égard des évaluateurs pour ce qui est de leur évaluation des propositions. Dans Northern Lights Aerobatic Team, Inc.16, le Tribunal a indiqué qu’il « [...] interviendra relativement à une évaluation uniquement dans les cas où elle serait réputée déraisonnable » et qu’il ne substituerait pas son jugement à celui des évaluateurs « [...] à moins que les évaluateurs ne se soient pas appliqués à évaluer la proposition d’un soumissionnaire, qu’ils aient donné une interprétation erronée de la portée d’une exigence, qu’ils n’aient pas tenu compte de renseignements cruciaux fournis dans une soumission, qu’ils aient fondé leur évaluation sur des critères non divulgués ou que l’évaluation n’ait pas été effectuée d’une manière équitable du point de vue de la procédure ».

34. Par ailleurs, il est bien établi que le fardeau de démontrer la conformité aux critères obligatoires incombe aux soumissionnaires17. Le Tribunal a également déclaré que la responsabilité de vérifier qu’une proposition est conforme à tous les éléments essentiels d’une invitation incombe ultimement au soumissionnaire. Par conséquent, il incombe au soumissionnaire de faire preuve de diligence raisonnable dans la préparation de sa proposition et de vérifier qu’elle est conforme à tous les éléments essentiels18.

35. C’est à la lumière de ces principes que le Tribunal déterminera si l’évaluation de la proposition d’Excel était conforme aux exigences des accords commerciaux.

36. En ce qui concerne le critère obligatoire O3, la soumission d’Excel indiquait ce qui suit relativement à l’une des ressources proposées en question19 :

[La ressource proposée] compte plus de 6 années [...], au cours des 10 dernières années, en matière d’élaboration ou de soutien à l’élaboration de normes ou de politiques se rapportant à la gestion et à la gouvernance de données et de métadonnées fondées sur les normes et les meilleures pratiques reconnues internationalement (il faut indiquer les normes et pratiques utilisées).

Date de début /
date de fin		 [...] Résumé du travail Référence curriculum vitæ
Octobre 1997 – octobre 2007
[...]		 [...] Nom du projet : Développement d’architecture d’entreprise
Description du projet : En tant qu’architecte de la gestion de l’information, a réalisé l’analyse, le rendu, la présentation et la gestion d’architectures de processus, d’applications, de métadonnées et d’objets transactionnels. Les intervenants comprenaient des développeurs tiers et des cadres internationaux [de la société X]
Portée du projet : Initiation et développement d’une étude comparative externe sur la conception de produit et la productivité auprès de pairs de l’industrie, présentation de repères d’analyses de rentabilité pour les actionnaires internes et externes
Responsabilités :
A élaboré et soutenu l’élaboration de normes et de politiques se rapportant à la gestion et à la gouvernance de données et de métadonnées fondées sur les normes et les meilleures pratiques internationales à [la société X]
A utilisé le DAMA/DMBOK, norme internationale de gestion de données, pour l’élaboration de normes et de politiques se rapportant à la gestion et à la gouvernance de données et de métadonnées
A utilisé la norme DAMA/DMBOK pour la gouvernance de données et de métadonnées à titre de ligne directrice et de document de référence afin d’élaborer des normes, des politiques et des procédures adaptées de gestion des données et de l’information
Au moyen des normes internationales DAMA/DMBOK, a élaboré les normes, politiques et procédures suivantes pour le développement d’architecture d’entreprise à [la société X] :
A élaboré un processus standard de définition et de documentation des rôles
A élaboré une politique pour la conception et la maintenance d’entrepôts de données
Normes et lignes directrices pour la qualité des données et la stratégie d’archivage des données dans le système principal de stockage des données
Entrepôt de données d’agence et tous les dépôts de données
A participé à la conception et au développement de nombreuses versions des documents de gouvernance de [la société X], comme le cadre d’architecture des données le programme d’intendance des données, un modèle d’entreprise utilisant les normes internationales DAMA/DMBOK
[...]		 Onglet 1
Pages 27 à 31
Projet no 3

[Traduction]

37. Le Tribunal remarque que la proposition d’Excel ne citait que le « DAMA/DMBOK », qu’elle a qualifiée de « norme internationale de gestion des données » et de « [n]ormes internationales ». Elle n’a cité aucune autre norme ou meilleure pratique reconnue internationalement. Le Tribunal remarque également que les éléments de preuve indiquent que le DMBOK, soit The DAMA Guide to the Data Management Body of Knowledge, a été publié en avril 2009, ce qu’Excel ne conteste pas. Compte tenu de ces faits, le Tribunal conclut qu’il était raisonnable qu’Environnement Canada conclut que la ressource proposée ne pourrait pas avoir utilisé le DMBOK comme fondement pour l’élaboration ou le soutien à l’élaboration de normes ou de politiques se rapportant à la gestion et à la gouvernance de données et de métadonnées entre 1997 et 2007.

38. En ce qui a trait à l’argument d’Excel selon lequel, en indiquant « DAMA/DMBOK » dans sa proposition, elle ne renvoyait pas seulement aux normes ou aux meilleures pratiques du DMBOK mais aussi à des normes antérieures non précisées émanant de DAMA, le Tribunal remarque que le critère obligatoire O3 était clair : les soumissionnaires devaient « indiquer les normes ou pratiques utilisées » [nos italiques]. Le Tribunal conclut qu’Excel aurait pu et aurait dû inclure plus de renseignements dans sa proposition pour que les évaluateurs puissent déterminer les normes ou les meilleures pratiques auxquelles elle renvoyait. À cet égard, le Tribunal accepte l’argument d’Environnement Canada selon lequel il y aurait eu irrégularité si les évaluateurs avaient interprété la proposition d’Excel comme renvoyant à d’autres normes ou meilleures pratiques, comme les Guidelines for Implementing Data Resource Management.

39. Comme il a été indiqué précédemment, il incombe au soumissionnaire de démontrer la conformité à un critère obligatoire et, à la lumière des faits de l’espèce, le Tribunal conclut qu’il était raisonnable que les évaluateurs arrivent à la conclusion que la proposition d’Excel ne contenait pas suffisamment de renseignements pour démontrer la conformité au critère obligatoire O3. Contrairement à ce qu’affirme Excel, l’entité acheteuse n’est pas tenue, en vertu des accords commerciaux, d’obtenir des renseignements supplémentaires auprès des soumissionnaires ni d’effectuer d’autres recherches pour obtenir des renseignements qui ne sont pas inclus dans la proposition même afin de confirmer si une proposition est conforme aux exigences obligatoires d’une invitation ou de clarifier la question. Par conséquent, il incombait à Excel de préciser exactement quelles normes ou meilleures pratiques internationales reconnues internationalement sa ressource proposée utilisait durant la période visée. Selon le Tribunal, la conclusion d’Environnement Canada selon laquelle Excel ne s’est pas acquittée de cette responsabilité est étayée par une explication défendable et est, par conséquent, raisonnable.

40. Dans tous les cas, même en supposant qu’Excel avait l’intention de renvoyer à toutes les normes ou lignes directrices de DAMA dans sa proposition, ce qui, de l’avis du Tribunal, n’est pas évident à lecture de sa proposition, elle aurait quand même omis d’indiquer les normes ou meilleures pratiques précises, émanant de DAMA, utilisées par sa ressource proposée, comme elle était tenue de le faire. Par conséquent, le Tribunal conclut qu’il était raisonnable que les évaluateurs concluent que la proposition d’Excel n’était pas conforme au critère obligatoire O3.

41. En somme, après avoir examiné attentivement les éléments de preuve devant lui, le Tribunal ne voit pas de raison d’intervenir dans le jugement des évaluateurs. Le Tribunal considère que ceux-ci ont fait une évaluation complète et rigoureuse de la conformité d’Excel au critère O3, conformément aux termes de la DP et des dispositions applicables des accords commerciaux.

42. Enfin, en ce qui a trait à l’allégation d’Excel selon laquelle « [...] l’évaluation de sa proposition a été entachée par une pratique répréhensible inconnue [...] »20 [traduction], le Tribunal remarque que cette allégation a été soulevée pour la première fois dans les commentaires d’Excel sur le RIF et, par conséquent, n’était pas incluse dans sa plainte initiale auprès du Tribunal. Le Tribunal considère que cette allégation et les arguments à l’appui énoncés dans les commentaires d’Excel sur le RIF constituent de nouveaux motifs de plainte que le Tribunal n’a pas acceptés aux fins d’enquête. Le Tribunal remarque qu’on ne peut pas simplement modifier l’objet d’une plainte et, par conséquent, de l’enquête du Tribunal, ou y faire des ajouts après qu’il a été décidé d’enquêter sur une plainte. En fait, la présentation d’un nouveau motif constituerait une modification importante de la plainte, en contravention de l’article 7 du Règlement, selon lequel le Tribunal doit déterminer si certaines conditions sont respectées avant de décider d’enquêter sur un motif de plainte donné21.

43. Pour ces motifs, le Tribunal n’a pas examiné les nouveaux motifs de plainte introduits par Excel dans ses observations sur le RIF.

44. Compte tenu de ce qui précède, le Tribunal conclut que la plainte n’est pas fondée.

Mesure corrective et frais

45. Le Tribunal accorde à Environnement Canada le remboursement des frais raisonnables qu’il a engagés pour répondre à la plainte.

46. Pour décider du montant de l’indemnisation en l’espèce, le Tribunal a tenu compte de sa Ligne directrice sur la fixation des frais dans une procédure portant sur un marché public (la Ligne directrice), qui fonde l’évaluation du degré de complexité d’une plainte sur trois critères : la complexité du marché public, la complexité de la plainte et la complexité de la procédure.

47. L’indication provisoire donnée par le Tribunal relativement à la présente plainte est que son degré de complexité correspond au plus bas degré de complexité prévu à l’annexe A de la Ligne directrice (degré 1). La complexité du marché public était faible puisqu’il s’agissait de la prestation d’un type unique de service dans le cadre d’un arrangement en matière d’approvisionnement qui existait déjà. Le Tribunal conclut que la complexité de la plainte était faible puisque les questions en litige étaient simples et consistaient à déterminer si Environnement Canada avait évalué correctement la proposition d’Excel en regard d’un seul critère obligatoire. Enfin, la complexité des procédures était faible. Les questions ont été résolues par les parties au moyen d’éléments de preuve documentaire et d’observations écrites et la tenue d’une audience n’a pas été nécessaire.

48. Par conséquent, comme le prévoit la Ligne directrice, l’indication provisoire du montant de l’indemnisation donnée par le Tribunal est de 1 000 $.

DÉCISION DU TRIBUNAL

49. Aux termes du paragraphe 30.14(2) de la Loi sur le TCCE, le Tribunal détermine que la plainte n’est pas fondée.

50. Aux termes de l’article 30.16 de la Loi sur le TCCE, le Tribunal accorde à Environnement Canada le remboursement des frais raisonnables qu’il a engagés pour répondre à la plainte, ces frais devant être payés par Excel. L’indication provisoire du degré de complexité de la présente plainte donnée par le Tribunal se situe au degré 1, et l’indication provisoire du montant de l’indemnisation se chiffre à 1 000 $. Si l’une ou l’autre des parties n’est pas d’accord en ce qui a trait à l’indication provisoire du degré de complexité ou à l’indication provisoire du montant de l’indemnisation, elle peut déposer des observations auprès du Tribunal, en conformité avec l’article 4.2 de la Ligne directrice. Le Tribunal se réserve la compétence de fixer le montant définitif de l’indemnisation.

1 . L.R.C. 1985 (4e supp.), c. 47 [Loi sur le TCCE].

2 . D.O.R.S./93-602 [Règlement].

3 . D.O.R.S./91-499.

4 . La participation à la procédure de passation du marché était limitée aux fournisseurs qui s’étaient pré-qualifiés en vue d’offrir des Services professionnels en informatique centrés sur les tâches (SPICT) à Environnement Canada selon un arrangement en matière d’approvisionnement (AMA). Puisqu’elle est l’un des huit détenteurs d’un AMA pour les SPICT dans la catégorie de service pertinente, Excel a été invitée à soumettre une proposition en réponse à l’invitation en question.

5 . La Data Management Association, une association mondiale, sans but lucratif, de techniciens et de gens d’affaires professionnels ayant pour mission de faire progresser les pratiques en gestion de l’information et des données. Voir le RIF aux pp. 3-4.

6 . Par conséquent, Environnement Canada a conclu que deux des trois ressources proposées par Excel ne satisfaisaient pas à l’exigence en matière d’expérience énoncée au critère obligatoire O3.

7 . RIF, onglet 22.

8 . Plainte, pièce B.

9 . Observations sur le RIF à la p. 5.

10 . Accord de libre-échange nord-américain entre le gouvernement du Canada, le gouvernement des États-Unis d’Amérique et le gouvernement des États-Unis du Mexique, 17 décembre 1992, R.T.C. 1994, no 2 (entré en vigueur le 1er janvier 1994) [ALÉNA].

11 . 18 juillet 1994, Gaz. C. 1995.I.1323, en ligne : Secrétariat du commerce intérieur <http://www.ait-aci.ca/index_fr/ait.htm> [ACI].

12 . 15 avril 1994, en ligne : Organisation mondiale du commerce <http://www.wto.org/french/docs_f/legal_f/final_f.htm> [AMP].

13 . Accord de libre-échange entre le gouvernement du Canada et le gouvernement de la République du Chili, R.T.C. 1997, no 50 (entré en vigueur le 5 juillet 1997) [ALÉCC]. Le chapitre Kbis, intitulé « Marchés publics », est entré en vigueur le 5 septembre 2008.

14 . Accord de libre-échange entre le Canada et la République du Pérou, en ligne : le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international <http://www.international.gc.ca/trade-agreements-accords-commerciaux/agr-... (entré en vigueur le 1er août 2009) [ALÉCP].

15 . Accord de libre-échange entre le Canada et la République de Colombie, en ligne : le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international <http://www.international.gc.ca/trade-agreements-accords-commerciaux/agr-... (entré en vigueur le 15 août 2011) [ALÉCCO].

16 . Re plainte déposée par Northern Lights Aerobatic Team, Inc. (7 septembre 2005), PR-2005-004 (TCCE).

17 . Par exemple, Re plainte déposée par Info-Electronics H P Systems Inc. (2 août 2006), PR-2006-012 (TCCE).

18 . Re plainte déposée par Integrated Procurement Technologies, Inc. (14 avril 2008), PR-2008-007 (TCCE). En l’espèce, le Tribunal a conclu que, bien qu’une entité acheteuse puisse, dans certaines circonstances, chercher à obtenir des éclaircissements sur un aspect particulier d’une proposition, elle n’est aucunement tenue de le faire.

19 . Compte tenu du fait que, selon la DP, les soumissionnaires devaient démontrer que chacune de leurs trois ressources proposées satisfaisait au critère obligatoire O3, le défaut par Excel de démontrer que seule une de ses ressources proposées satisfaisait à cette exigence constituait un motif suffisant pour qu’Environnement Canada déclare sa proposition non conforme. Par conséquent, dans la mesure où le Tribunal détermine qu’Environnement Canada n’a pas violé les accords commerciaux applicables en concluant que cette première ressource ne respectait pas les exigences du critère O3, il ne sera pas nécessaire d’examiner l’évaluation par Environnement Canada de l’expérience des deux autres ressources proposées par Excel pour statuer sur la plainte. De toute façon, le Tribunal remarque que la plainte d’Excel porte essentiellement sur la première ressource dont Environnement Canada traitait dans sa lettre du 7 novembre 2011 et ne contient pas d’arguments distincts sur l’évaluation par Environnement Canada de l’expérience de la deuxième ressource qui a également été jugée non conforme au critère obligatoire O3.

20 . Observations sur le RIF à la p. 11.

21 . Re plaintes déposées par Enterasys Networks of Canada Ltd. (10 septembre 2010), PR-2010-004 à PR-2010-006 (TCCE).