THE ACCESS INFORMATION AGENCY INC.

Ordonnances et motifs de demandes de frais ou d'indemnisation

THE ACCESS INFORMATION AGENCY INC.
c.
MINISTÈRE DES TRANSPORTS
Dossier no PR-2006-031

Ordonnance et motifs rendus
le mercredi 21 mai 2008

TABLE DES MATIÈRES

EU ÉGARD À une plainte déposée par The Access Information Agency Inc. aux termes du paragraphe 30.11(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, L.R.C. 1985 (4e supp.), c. 47;

ET À LA SUITE DE l’indication provisoire du degré de complexité de la plainte et du montant de l’indemnisation donnée par le Tribunal canadien du commerce extérieur.

ENTRE

 

THE ACCESS INFORMATION AGENCY INC.

Partie plaignante

ET

 

LE MINISTÈRE DES TRANSPORTS

Institution fédérale

ORDONNANCE

Dans sa décision du 16 mars 2007, le Tribunal canadien du commerce extérieur, aux termes de l’article 30.16 de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, a accordé à The Access Information Agency Inc. le remboursement des frais raisonnables qu’elle avait engagés pour la préparation et le traitement de la plainte. L’indication provisoire du degré de complexité de la présente plainte donnée par le Tribunal canadien du commerce extérieur était le degré 1 et l’indication provisoire du montant de l’indemnisation était de 1 000 $. Après avoir examiné les observations des parties concernant cette décision, le Tribunal canadien du commerce extérieur considère qu’il est approprié de modifier l’indication provisoire du degré de complexité de la plainte qu’il a donnée. Il s’ensuit que le montant de l’indemnisation accordée par le Tribunal canadien du commerce extérieur est de 2 500 $. Le Tribunal ordonne au ministère des Transports de prendre les dispositions nécessaires pour que le paiement soit effectué rapidement.

Serge Fréchette
Serge Fréchette
Membre présidant

Hélène Nadeau
Hélène Nadeau
Secrétaire

EXPOSÉ DES MOTIFS

INTRODUCTION

1. Dans une décision rendue le 16 mars 2007, le Tribunal canadien du commerce extérieur (le Tribunal), aux termes de l’article 30.16 de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur 1 , a accordé à The Access Information Agency Inc. (AIA) le remboursement des frais raisonnables qu’elle avait engagés pour la préparation et le traitement de la plainte. L’indication provisoire du degré de complexité de la plainte donnée par le Tribunal dans sa décision était le degré 1 et son indication provisoire du montant de l’indemnisation était de 1 000 $, tel que prévu dans la Ligne directrice sur la fixation des frais dans une procédure de plainte portant sur un marché public (la Ligne directrice).

2. Le Tribunal a reçu, le 27 mars 2007, les observations d’AIA relativement à son désaccord avec l’indication provisoire du degré de complexité de la plainte. Le 2 avril 2007, le ministère des Transports (Transports Canada) a répondu à ces observations. Le 4 avril 2007, AIA a déposé une réponse aux observations fournies par Transports Canada.

POSITION DES PARTIES

Position d’AIA

3. AIA a présenté des observations en vue d’obtenir une indemnisation supérieure à 1 000 $, faisant valoir que le Tribunal entravait l’exercice de son pouvoir discrétionnaire en ne dérogeant pas à la Ligne directrice et que la présente plainte justifiait une telle dérogation. Selon AIA, les montants du tarif fixe établi par la Ligne directrice sont trop bas en comparaison des frais qui étaient accordés avant l’application de la Ligne directrice et en comparaison de la pratique courante en Ontario. Au soutien de cette affirmation, AIA a déposé une copie d’une publication du sous-comité des dépens du Comité des règles en matière civile de l’Ontario intitulée « Renseignements à l’intention de la profession ».

4. AIA a soumis que le Tribunal se proposait de poursuivre, dans le cadre de la présente plainte, une pratique invariable en matière d’attribution de frais, analogue à celle que la Cour d’appel fédérale a désapprouvée de façon explicite dans Canada (Procureur général) c. Georgian College of Applied Arts and Technology (C.A.) 2 . À cet égard, AIA a demandé au Tribunal de déroger à la Ligne directrice et d’exercer son pouvoir discrétionnaire en matière d’attribution des frais « judiciairement », ce qui signifiait, selon AIA, que le pouvoir discrétionnaire du Tribunal ne devait pas être exercé de façon automatique ou arbitraire, mais bien en tenant compte des faits de l’espèce et en conformité avec les principes généraux régissant l’attribution des frais par les tribunaux judiciaires. À cet égard, AIA a suggéré que le Tribunal avait adopté des pratiques systématiques dans le cadre de l’application de la Ligne directrice, ce qui entrave l’exercice de son pouvoir discrétionnaire.

5. En outre, AIA a contesté la validité de la Ligne directrice et a soumis que les montants du tarif fixe correspondant aux trois catégories de plainte n’étaient pas représentatifs des frais accordés par la Cour fédérale du Canada ou d’autres tribunaux canadiens. AIA a fait également valoir que le Tribunal n’était pas habileté à établir des lignes directrices pour l’attribution des frais dans les plaintes en matière de marchés publics puisque, selon elle, aucune disposition législative n’existe à cet effet.

6. En ce qui concerne la complexité de la plainte et de la procédure, AIA a rappelé qu’elle avait eu à débattre de nombreuses procédures et avait dû faire une demande de production de documents et produire des réponses supplémentaires en réponse aux représentations de Transports Canada.

7. AIA a soutenu, en réponse au dépôt des observations du 2 avril 2007 de Transports Canada alléguant qu’aucune preuve n’avait été fournie par AIA justifiant des frais d’avocats et des débours totalisant 47 700 $, que les frais et honoraires qu’elle réclame à la hauteur d’au moins 47 700 $ avaient été effectués avant que la décision du Tribunal ait été émise et que la preuve de paiement des frais d’avocats et des débours était jointe à la pièce P-2, en annexe à ses observations du 4 avril 2007. AIA a soutenu aussi que d’autres frais ont été encourus depuis lors. Quant aux allégations de Transports Canada qu’AIA avait suggéré que l’indication provisoire du degré de complexité de la plainte était de niveau 1, AIA a référé le Tribunal au formulaire de plainte qu’elle a déposé le 31 octobre 2006 où, sous la rubrique « D. Frais », on peut y lire ce qui suit :

Sous réserve des éléments de preuve supplémentaires qui pourraient ressortir si une enquête est menée, AIA demandera, conformément aux termes de l’article 30.16 de la Loi sur le TCCE, que le Tribunal accorde à AIA le remboursement des frais raisonnables qu’elle a engagés pour la préparation et le traitement de la plainte, ces frais devant être payés par TC. L’indication provisoire du degré de complexité de la présente plainte, selon AIA, est le degré 1 et l’indication provisoire du montant de l’indemnisation recherchée est de 1 000 $. Si TC n’est pas d’accord en ce qui a trait à l’indication provisoire du degré de complexité de la plainte ou à l’indication provisoire du montant de l’indemnisation, les parties pourront déposer des observations auprès du Tribunal, en conformité avec la Ligne directrice.

[Soulignement ajouté]

Elle a affirmé avoir déposé toutes ses observations sans préjudice à tous ses autres droits et recours, entre autres celui de réclamer les honoraires professionnels engagés pour débattre la plainte.

8. AIA a aussi fait état du fait que le Tribunal avait mandaté de nombreuses ressources pour la gestion de cette plainte.

9. AIA a demandé au Tribunal de revoir l’indication provisoire du degré de complexité de la plainte, qui est le degré 1, d’émettre une ordonnance conformément au paragraphe 30.16(1) de la Loi sur le TCCE à l’encontre de l’institution fédérale et d’ordonner à l’institution fédérale d’indemniser AIA pour un montant de 47 700 $.

Position de Transports Canada

10. En ce qui concerne la validité de la Ligne directrice, Transports Canada a affirmé être en désaccord avec la proposition avancée par AIA selon laquelle les taux prévus par la Ligne directrice n’étaient pas représentatifs des frais accordés par les autres tribunaux canadiens. Transports Canada a observé également que l’argument d’AIA selon lequel le Tribunal n’était pas habilité à établir la Ligne directrice était mal fondé, puisque le pouvoir de publier des directives s’infère du pouvoir discrétionnaire conféré à une autorité administrative. De plus, selon Transports Canada, AIA ne soulevait aucune raison sérieuse qui justifiait une dérogation à la Ligne directrice en l’espèce et l’attribution d’une indemnisation de 47 700 $. Selon Transports Canada, même si le Tribunal était d’avis qu’il y avait lieu de déroger à la Ligne directrice, les moyens invoqués par AIA dans ses observations du 27 mars 2007 au soutien de sa position étaient sans fondement.

11. En ce qui concerne l’exercice du pouvoir discrétionnaire du Tribunal, Transports Canada a soumis que le Tribunal était libre de déroger aux degrés de complexité fixés par la Ligne directrice, comme celle-ci le prévoyait d’ailleurs expressément, et que la décision de ne pas y déroger impliquait également l’exercice d’une discrétion. Transports Canada était d’avis que le Tribunal n’entravait pas l’exercice de son pouvoir discrétionnaire en appliquant sa Ligne directrice et en donnant une indication du degré de complexité de la présente affaire au degré 1.

12. Au sujet de la complexité du marché public, Transports Canada a observé que le degré de complexité assigné par le Tribunal, c.-à-d. le degré 1, était raisonnable en l’espèce pour les raisons données par le Tribunal dans sa décision, d’autant plus que, selon elle, c’était le niveau de complexité qui avait été suggéré par AIA et Transports Canada dans leurs observations portant sur la plainte.

13. Pour toutes ces raisons, Transports Canada a considéré que les faits en l’espèce ne justifiaient pas une dérogation à la Ligne directrice, le degré 1 étant approprié en l’espèce, et demandait au Tribunal de ne pas accorder la demande d’AIA.

ANALYSE DU TRIBUNAL

14. Le Tribunal a examiné avec soin toutes les observations présentées par les parties. Pour ce qui est de la compétence du Tribunal et de son pouvoir discrétionnaire, le Tribunal tient à rappeler ce qu’il a affirmé dans Ecosfera Inc. c. Ministère de l’Environnement 3 , un dossier où le procureur de la plaignante a soulevé une question très semblable :

17. Le paragraphe 30.16(1) de la Loi sur le TCCE confère au Tribunal le pouvoir d’apprécier et de fixer ou taxer les frais relatifs aux enquêtes qui ont été menées. Il s’agit d’un pouvoir discrétionnaire. Bien que cette disposition indique que ce pouvoir existe « […] sous réserve des règlements […] » et bien que l’alinéa 40l) prévoie que « [l]e gouverneur en conseil peut, par règlement : […] régir l’allocation des frais dans le cadre de l’article 30.16 […] », il n’existe aucune disposition réglementaire sur cette question. Ainsi, le Tribunal considère que la question des frais relatifs à une enquête est laissée à son entière discrétion. Contrairement aux prétentions d’Ecosfera, rien dans le libellé de la Loi sur le TCCE, y compris l’alinéa 40l), ne vient exclure le pouvoir discrétionnaire du Tribunal de rendre des décisions sur les frais dans les plaintes relatives à des marchés publics.

18. Dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire conféré par la Loi sur le TCCE, le Tribunal a établi la Ligne directrice afin de « […] guider les parties qui cherchent à recouvrer les frais qu’elles ont encourus lors de leur participation à une procédure de plainte portant sur un marché public »4 . Ecosfera observe que la Ligne directrice est invalide parce que le Tribunal n’aurait pas de pouvoir qui autorise leur adoption. Le Tribunal est d’avis qu’il est clairement établi en droit canadien que les tribunaux administratifs peuvent se doter de telles lignes directrices ou directives dans l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire pour autant que, ce faisant, ils n’abdiquent, ne limitent ou n’altèrent pas l’exercice de la discrétion qui leur est conférée par la loi. Le Tribunal est aussi d’avis que, même si certaines lois contiennent une habilitation expresse à édicter des directives, le pouvoir d’émettre des directives s’infère du pouvoir discrétionnaire conféré à une autorité administrative5 .

19. Ecosfera conteste aussi la validité de la Ligne directrice en s’appuyant sur son argument à l’effet que les montants prévus à la Ligne directrice ne sont pas raisonnablement représentatifs des frais et dépens octroyés par la Cour fédérale du Canada ou d’autres tribunaux judiciaires canadiens. Le Tribunal n’est pas convaincu que le document intitulé « Renseignements à l’intention de la profession », déposé par Ecosfera, démontre que le niveau des indemnisations prévues dans la Ligne directrice n’est pas représentatif de celui de la majorité des tribunaux judiciaires au Canada. À cet égard, le document en question ne fait qu’énoncer des taux qui représentent « […] le montant maximal de la grille de dépens établie » et que ce montant « […] ne s’appliquera qu’aux affaires d’un degré élevé de complexité […] ». Les taux indiqués ne sont donc pas nécessairement ceux qui sont adjugés dans la majorité des cas. De toute façon, même si le niveau des indemnisations prévues dans la Ligne directrice n’était pas représentatif de celui de la majorité des tribunaux judiciaires canadiens, le Tribunal ne voit pas en quoi cela rendrait la Ligne directrice invalide. Par conséquent, rien en soi ne remet en cause la validité de la Ligne directrice.

20. Dans Georgian College, la Cour d’appel fédérale a indiqué que le Tribunal ne pouvait entraver l’exercice de son pouvoir discrétionnaire en se basant systématiquement sur des lignes directrices pour rendre ses ordonnances quant aux frais à être versés à la suite d’une enquête aux termes du paragraphe 30.16(1) de la Loi sur le TCCE. C’est donc à la lumière de ce rappel de la Cour d’appel fédérale que le Tribunal entend apprécier la question des frais relatifs à l’enquête et rendre son ordonnance dans la présente affaire.

15. AIA a aussi prétendu, de manière générale, que les tarifs fixes établis par la Ligne directrice sont trop bas en comparaison des frais qui étaient accordés en application des lignes directrices de 1999. Le Tribunal juge approprié de reprendre ce qu’il a affirmé dans Ecosfera :

À cet égard, le Tribunal se doit de constater qu’effectivement les indemnisations octroyées au titre des frais ont parfois été plus élevées au moment de l’application des lignes directrices de 1999. Cependant, celles-ci ne sont plus en vigueur et le Tribunal a depuis reconsidéré la question des frais et adopté une approche qu’il considère comme étant plus représentative de l’approche généralement en vigueur devant les tribunaux judiciaires canadiens6 . Selon le Tribunal, rien dans les observations d’Ecosfera sur la comparaison des sommes octroyées en vertu des lignes directrices de 1999 et celles octroyées en vertu de l[a] Ligne directrice ne justifie que le Tribunal revienne à l’approche qui était en vigueur antérieurement.

16. Le Tribunal ne voit aucun motif valable pour s’écarter, dans le cadre du présent dossier, du raisonnement qu’il avait adopté dans Ecosfera en ce qui a trait à ces questions.

17. Au moment de son indication provisoire, le Tribunal a considéré que le degré de complexité de la plainte était le degré 1, ce qui correspond à une indemnisation de 1 000 $ aux termes de la Ligne directrice. AIA a déposé des observations exprimant son désaccord avec cette indication provisoire et a demandé au Tribunal de déroger à la Ligne directrice en lui accordant, à titre d’indemnisation des frais, la somme de 47 700 $. Le Tribunal doit maintenant déterminer, en prenant ces observations en considération, s’il est approprié de déroger à la Ligne directrice ou de modifier son indication provisoire du degré de complexité et du montant de l’indemnisation.

18. À cet égard, le Tribunal tient à préciser qu’il ne se considère pas lié par la Ligne directrice et qu’il est libre de déroger aux degrés de complexité et aux montants des indemnisations prévus dans la Ligne directrice si les circonstances le justifient. Comme le prévoit d’ailleurs le paragraphe 1.3 de la Ligne directrice, « […] chaque cas sera étudié séparément; le but de la […] ligne directrice n’est pas de remplacer, de limiter ou d’altérer le pouvoir discrétionnaire du Tribunal […] » De surcroît, le paragraphe 4.2.2 permet aux parties de présenter des observations portant notamment sur la « […] raison qui justifie une dérogation à la ligne directrice. » Le fait de ne pas accepter des observations à cet égard ne prouve pas que le Tribunal ait adopté une pratique invariable en matière d’attribution des frais.

19. Ainsi, en l’espèce, le Tribunal a examiné les observations d’AIA, notamment la question de savoir si, compte tenu des faits pertinents, il y avait lieu de déroger à la Ligne directrice. Le Tribunal n’a donc pas suivi une pratique « systématique » ou « inflexible » dans l’application des principes énoncés dans la Ligne directrice. Au contraire, il s’est penché sur la question de savoir s’il y avait lieu de les appliquer en l’espèce.

20. À la suite de son examen des observations des parties, le Tribunal est d’avis que la plainte d’AIA, l’enquête du Tribunal ainsi que les procédures débattues ne présentaient pas un degré inhabituellement élevé de complexité qui justifierait que le Tribunal dépasse les seuils d’indemnisation prévus dans la Ligne directrice. À la lumière de ce qu’il a affirmé dans le passé dans Ecosfera, le Tribunal considère également qu’AIA n’a pas démontré que ces seuils ne correspondaient pas au niveau des indemnisations de la majorité des tribunaux judiciaires au Canada. De plus, le Tribunal est d’avis que les observations d’AIA ne remettent pas en cause la pertinence des principes et critères qui sont énoncés dans la Ligne directrice et qui peuvent être appliqués dans l’attribution des frais.

21. Le paragraphe 2.1 de la Ligne directrice édicte certains principes que le Tribunal juge pertinents dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire à l’égard des frais de l’enquête en l’espèce. Le paragraphe 2.1 prévoit ce qui suit :

Les frais accordés représentent normalement une indemnisation partielle.

Les frais accordés ne sont pas censés être une source de profits pour le requérant.

Les processus de liquidation et de taxation doivent être efficients et équitables envers toutes les parties.

22. Le Tribunal tient à souligner qu’AIA, dans son formulaire de plainte déposé le 31 octobre 2006, prétendait elle-même que l’indication provisoire du degré de complexité de la plainte était le degré 1 et que l’indication provisoire du montant de l’indemnisation recherchée était de 1 000 $. Hormis un désir manifeste de tirer profit du processus de plainte, le Tribunal ne voit pas en quoi l’évolution de la complexité du présent dossier, entre le moment du dépôt de la plainte et la décision du Tribunal en faveur de la partie plaignante, saurait justifier un écart aussi important que 46 700 $.

23. Le Tribunal ne voit donc aucune raison qui justifie de déroger à la Ligne directrice. Toutefois, compte tenu de l’ensemble des circonstances pertinentes, le Tribunal considère qu’il est approprié de revoir l’indication provisoire du degré de complexité et du montant d’indemnisation donnée dans sa décision du 16 mars 2007.

24. Le Tribunal utilise généralement trois critères pour déterminer le degré de complexité d’une plainte : (i) la complexité du marché public concerné, (ii) la complexité de la plainte et (iii) la complexité de la procédure relative à la plainte. Selon le Tribunal, ces critères sont pertinents et rien ne justifie de s’en éloigner dans la présente affaire. Ce sont des critères qui sont généralement reconnus comme ayant une influence certaine dans le contexte de la fixation des frais dans des affaires litigieuses.

La complexité du marché public concerné

25. Dans sa décision, le Tribunal a indiqué que la complexité du marché lui-même était faible, étant donné qu’il concernait la prestation de services d’experts-conseils en matière d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels. Le Tribunal est d’avis qu’aucun nouvel élément n’a été soulevé à cet égard et maintient sa décision concernant ce critère.

La complexité de la plainte

26. Dans sa décision, le Tribunal a mentionné que la complexité de la plainte était faible en ce sens qu’elle traitait de questions dont les faits fondamentaux étaient relativement simples. Le Tribunal note qu’AIA n’a pas présenté de nouveaux éléments de preuve à l’égard de ce motif. Toutefois, le Tribunal souligne que la plainte déposée par AIA portait sur trois motifs distincts. Le fait que la plainte comportait plusieurs motifs a inévitablement rendu cette dernière plus complexe et celle-ci relève donc davantage d’un niveau de complexité moyen.

La complexité de la procédure relative à la plainte

27. En ce qui concerne la complexité de la procédure, le Tribunal a indiqué dans son exposé des motifs que celle-ci était moyenne, étant donné qu’il y avait eu une partie intervenante et que deux requêtes avaient été déposées. Au paragraphe 5 de ses observations du 27 mars 2007, AIA a rappelé les différentes étapes procédurales qu’elle avait dû franchir, par la suite, dans le cadre de l’enquête du Tribunal. À cet égard, outre les étapes normales liées à la procédure, AIA a souligné qu’elle avait dû faire une demande de production de documents et produire des réponses supplémentaires en réponse aux représentations de Transports Canada. AIA a aussi fait valoir que l’ordonnance rendue à la suite de la requête de l’institution fédérale relative à une demande de prorogation de délai et d’annulation d’une ordonnance reportant l’adjudication du contrat constitue un précédent.

28. Le Tribunal note qu’AIA a indiqué qu’elle avait eu à débattre de nombreuses procédures, dont notamment trois oppositions qui avaient été signifiées à Transports Canada. Pour ce qui est de ces oppositions, AIA ne peut réclamer de frais puisqu’elles étaient antérieures au dépôt de la plainte auprès du Tribunal. Le Tribunal accepte toutefois l’observation d’AIA selon laquelle certaines procédures engagées lors de l’enquête elle-même sortaient du cadre ordinaire des enquêtes conduites par le Tribunal. Le Tribunal maintient toutefois sa décision initiale selon laquelle la complexité de la procédure était moyenne mais accorde un montant additionnel de 100 $ pour les frais relatifs au dépôt de la requête visant l’attribution d’une ordonnance de production de documents.

29. Enfin, le Tribunal souligne que la preuve de paiement d’honoraires déposée au dossier n’est nullement pertinente à la détermination du montant à être accordé. Il en va de même du nombre de ressources affectées à la gestion de la plainte à l’intérieur même du Tribunal.

30. À la lumière de ce qui précède, le Tribunal considère qu’il est approprié de modifier l’indication provisoire de la complexité de la plainte qu’il a donnée et de la réviser au degré 2 en y ajoutant un montant de 100 $. Il s’ensuit que le montant de l’indemnisation accordée par le Tribunal est de 2 500 $.

CONCLUSION

31. Dans sa décision du 16 mars 2007, le Tribunal, aux termes de l’article 30.16 de la Loi sur le TCCE, a accordé à AIA le remboursement des frais raisonnables qu’elle avait engagés pour la préparation et le traitement de la plainte. L’indication provisoire du degré de complexité de la présente plainte donnée par le Tribunal était le degré 1 et l’indication provisoire du montant de l’indemnisation était de 1 000 $. Après avoir examiné les observations des parties, le Tribunal considère qu’il est approprié de modifier l’indication provisoire du degré de complexité de la plainte qu’il a donnée. Il s’ensuit que le montant de l’indemnisation accordée par le Tribunal est de 2 500 $. Le Tribunal ordonne à Transports Canada de prendre les dispositions nécessaires pour que le paiement soit effectué rapidement.

1 . L.R.C. 1985 (4e supp.), c. 47 [Loi sur le TCCE].

2 . [2003] 4 C.F. 525 [Georgian College].

3 . (3 octobre 2007), PR-2007-004 (TCCE) [Ecosfera].

4 . Ligne directrice, para. 1.3.

5 . Brown and Evans, Judicial Review of Administrative Action in Canada, vol. 3, chapitre 12, paragraphe 12: 4421, à la p. 12-43; Patrice Garant, Droit administratif, 5e éd., Les Éditions Yvon Blais, 2004 à la p. 294.

6 . La Ligne directrice indique de la façon suivante comment les montants indiqués ont été établis : « Les tarifs fixes ont été établis à la suite d’un relevé des tarifs en vigueur chez les autres tribunaux judiciaires au Canada, en se fondant sur le caractère partiel de l’indemnisation. Le tarif initial a été établi selon un niveau qui correspond, de façon générale, aux tarifs en vigueur à la Cour fédérale du Canada et a ensuite été majoré de 50 p. 100 pour tenir compte des débours. »