Dossier no PR-2018-064 Raymond Chabot Grant Thornton Consulting Inc. c. Ministère de la Santé

Décision et motifs rendus le mercredi 1er mai 2019

 

TABLE DES MATIÈRES

DÉCISION.. i

EXPOSÉ DES MOTIFS. 1

CONTEXTE. 1

MOTIF DE PLAINTE REJETÉ AUX FINS D’ENQUÊTE. 1

MOTIF DE PLAINTE RETENU AUX FINS D’ENQUÊTE. 2

Dispositions pertinentes de la DP. 2

Position des parties. 4

Analyse. 4

Conclusion. 6

FRAIS. 6

DÉCISION.. 6

 

EU ÉGARD À une plainte déposée par Raymond Chabot Grant Thornton Consulting Inc. aux termes du paragraphe 30.11(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, L.R.C. (1985), ch. 47 (4^e suppl.);

ET À LA SUITE D’une décision d’enquêter sur la plainte aux termes du paragraphe 30.13(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur.

ENTRE
RAYMOND CHABOT GRANT THORNTON CONSULTING INC.	Partie plaignante
ET
LE MINISTÈRE DE LA SANTÉ	Institution fédérale

DÉCISION

Aux termes du paragraphe 30.14(2) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, le Tribunal canadien du commerce extérieur détermine que la plainte n’est pas fondée.

Aux termes de l’article 30.16 de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, le Tribunal canadien du commerce extérieur accorde au ministère de la Santé une indemnité raisonnable pour les frais engagés pour répondre à la plainte, indemnité qui doit être versée par Raymond Chabot Grant Thornton Consulting Inc. Conformément à la Ligne directrice sur la fixation des frais dans une procédure de plainte portant sur un marché public, le Tribunal détermine provisoirement que le degré de complexité de la plainte correspond au degré 1 et que le montant de l’indemnité est de 1 150 $. Si l’une ou l’autre des parties n’est pas d’accord en ce qui concerne la détermination provisoire du degré de complexité et du montant de l’indemnité, elle peut déposer des observations auprès du Tribunal canadien du commerce extérieur, en conformité avec l’article 4.2 de la Ligne directrice sur la fixation des frais dans une procédure de plainte portant sur un marché public. Il relève de la compétence du Tribunal canadien du commerce extérieur de fixer le montant définitif de l’indemnité.

Randolph W. Heggart             
Randolph W. Heggart
Membre présidant

Membre du Tribunal :                                      Randolph W. Heggart, membre présidant

Personnel de soutien :                                      Yusuf Khan, conseiller juridique
Sarah Perlman, conseillère juridique

Partie plaignante :                                            Raymond Chabot Grant Thornton Consulting Inc.

Institution fédérale :                                         le ministère de la Santé

Conseillers juridiques pour l’institution fédérale :        Susan D. Clarke
Ian McLeod
Roy Chamoun
Kathryn Hamill
Nick Howard

Veuillez adresser toutes les communications au :

Greffier
Secrétariat du Tribunal canadien du commerce extérieur
15^e étage
333, avenue Laurier Ouest
Ottawa (Ontario) K1A 0G7

Téléphone : 613-993-3595
Télécopieur : 613-990-2439
Courriel : tcce-citt@tribunal.gc.ca

 

EXPOSÉ DES MOTIFS

1.                  Le 12 février 2019, Raymond Chabot Grant Thornton Consulting Inc. (RCGT) a déposé une plainte auprès du Tribunal canadien du commerce extérieur aux termes du paragraphe 30.11(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur[1], à l’égard d’une demande de proposition (DP) (invitation n^o 1000203010) publiée par le ministère de la Santé (Santé Canada) portant sur la prestation de sept consultants en matière de services professionnels centrés sur les tâches et les solutions (SPTS) pour appuyer diverses initiatives de gestion et de transformation du changement au sein de la Direction générale des opérations réglementaires et des régions, au fur et à mesure des besoins.

2.                  RCGT allègue que 1) Santé Canada a indûment consulté les renseignements publics accessibles en ligne dans son évaluation de la soumission technique de RCGT relativement à l’exigence obligatoire O.2 dans la catégorie de ressource de l’expert-conseil en gestion des connaissances, et que 2) Santé Canada a à tort rejeté des périodes d’expérience qui se chevauchaient relativement à l’exigence obligatoire O.1 dans la catégorie de ressource du rédacteur technique.

3.                  Le 19 février 2019, le Tribunal a décidé d’enquêter sur le premier motif de plainte de RCGT, ayant déterminé qu’il répondait aux exigences du paragraphe 30.11(2) de la Loi sur le TCCE et aux conditions énoncées au paragraphe 7(1) du Règlement sur les enquêtes du Tribunal canadien du commerce extérieur[2]. Toutefois, le Tribunal a informé RCGT qu’il n’enquêterait pas sur le deuxième motif de plainte, car ce motif n’avait pas été déposé dans les délais énoncés à l’article 6 du Règlement, de sorte qu’il était forclos.

4.                  Après avoir enquêté sur la plainte, conformément aux articles 30.13 à 30.15 de la Loi sur le TCCE, le Tribunal conclut que la plainte n’est pas fondée pour les motifs qui suivent.

CONTEXTE

5.                  La DP a été publiée par Santé Canada le 24 août 2018, et sa date de clôture était le 21 septembre 2018[3]. La DP s’adressait aux fournisseurs préqualifiés titulaires d’un arrangement en matière d’approvisionnement portant sur des SPTS (AMA SPTS) dans le cadre de l’AMA SPTS n^o E60ZT‑16TSPS, parmi lesquels figuraient RCGT.

6.                  Le 21 septembre 2018, RCGT a présenté sa soumission à Santé Canada. Santé Canada a déterminé que trois des cinq soumissions reçues, y compris celle de RCGT, n’étaient pas conformes aux exigences techniques de l’appel d’offres.

7.                  Le 17 décembre 2018, Santé Canada a avisé RCGT que sa soumission n’était pas conforme à l’exigence obligatoire O.2 dans la catégorie de ressource de l’expert-conseil en gestion des connaissances et à l’exigence obligatoire O.1 dans la catégorie de ressource du rédacteur technique, et que le contrat avait été attribué à IDS Systems, le soumissionnaire qui avait obtenu la note combinée la plus haute pour le mérite technique et le prix.

MOTIF DE PLAINTE REJETÉ AUX FINS D’ENQUÊTE

8.                  Selon le deuxième motif de plainte de RCGT, Santé Canada a à tort rejeté des périodes d’expérience qui se chevauchaient, étant donné que l’exigence obligatoire O.1 ne précisait pas que les calendriers de deux projets ou plus qui se chevauchaient ne seraient pas comptés plus d’une fois. Les parties pertinentes de l’exigence obligatoire O.1 énoncent ce qui suit :

O.1 La ressource proposée par les soumissionnaires doit avoir travaillé à un minimum de 3 projets d’au moins 6 mois chacun, au cours des 7 dernières années. [...]

Pour les projets mentionnés à titre d’expérience, le curriculum vitae des ressources proposées doit contenir les renseignements suivants : [...]

c) Les dates et la durée du projet (les années et les mois du mandat ainsi que les dates de début et de fin des travaux).

[Traduction]

9.                  Le paragraphe 6(2) du Règlement prévoit que le fournisseur potentiel qui a présenté à l’institution fédérale concernée une opposition et à qui l’institution refuse réparation peut déposer une plainte auprès du Tribunal dans « les 10 jours ouvrables suivant la date où il a pris connaissance, directement ou par déduction, du refus, s’il a présenté son opposition dans les 10 jours ouvrables suivant la date où il a découvert ou aurait dû vraisemblablement découvrir les faits à l’origine de l’opposition ».

10.              Le Règlement énonce clairement qu’une partie plaignante dispose de 10 jours ouvrables suivant la date où elle prend connaissance des faits à l’origine de sa plainte, ou suivant la date où elle aurait dû vraisemblablement les découvrir, soit pour présenter une opposition auprès de l’institution fédérale, soit pour déposer une plainte auprès du Tribunal. Si une partie plaignante présente une opposition auprès de l’institution fédérale dans ces 10 jours, celle-ci peut ensuite déposer une plainte auprès du Tribunal dans les 10 jours ouvrables à partir du moment où elle a pris connaissance, directement ou par déduction, du refus de réparation de l’institution fédérale.

11.              Le Tribunal conclut que ce motif de plainte n’a pas été déposé dans les délais prescrits à l’article 6 du Règlement. RCGT a été avisée le 17 décembre 2018 que sa soumission n’était pas conforme à l’exigence obligatoire O.1 dans la catégorie de ressource du rédacteur technique, parce que trois des quatre projets mentionnés à titre d’expérience s’étaient déroulés pendant la même période. Pour qu’elle soit considérée comme ayant été déposée dans les délais prescrits, une plainte ou une opposition devait être déposée dans les 10 jours ouvrables suivant le 17 décembre 2018, c’est-à-dire la date à laquelle RCGT a pris connaissance des faits à l’origine de la plainte ou aurait dû vraisemblablement les découvrir. Dans son courriel de réponse envoyé le 18 décembre, RCGT ne présentait pas d’opposition à l’évaluation de Santé Canada, mais demandait plutôt des renseignements additionnels sur l’application uniforme du même processus d’évaluation à tous les soumissionnaires. RCGT a reçu une réponse de Santé Canada le 9 janvier 2019, laquelle ne modifiait pas ni n’étoffait l’information reçue le 17 décembre concernant le deuxième motif de plainte. RCGT a présenté son opposition à Santé Canada le 14 janvier 2019, plus de 10 jours ouvrables après le 17 décembre 2018. Par conséquent, le deuxième motif de plainte déposé par RCGT auprès du Tribunal le 12 février 2019 est forclos.

12.              Par contre, la réponse reçue de Santé Canada le 9 janvier 2019 contenait des renseignements additionnels sur le recours à des recherches sur Google, de sorte que le premier motif de plainte peut faire l’objet d’une enquête parce qu’il a été déposé dans les délais prescrits.

MOTIF DE PLAINTE RETENU AUX FINS D’ENQUÊTE

Dispositions pertinentes de la DP

13.              Les parties pertinentes de la section I, partie 3, de la DP énoncent ce qui suit :

Dans leur soumission technique, les soumissionnaires devraient démontrer leur compréhension des exigences contenues dans la demande de soumissions et expliquer comment ils satisferont à ces exigences. Les soumissionnaires devraient démontrer leur capacité d’effectuer les travaux et décrire leur approche de façon exhaustive, concise et claire.

La soumission technique devrait traiter clairement et de manière suffisamment approfondie des points visés par les critères d’évaluation en fonction desquels la soumission sera évaluée. Le fait de reprendre simplement les énoncés contenus dans la demande de soumissions n’est pas suffisant. [...]

[Traduction]

14.              La section 4.2.1.1 de la DP indique ce qui suit :

Pour être déclarée recevable, la soumission doit :

a)       être conforme à toutes les exigences de la demande de soumissions;

b)      satisfaire à tous les critères d’évaluation obligatoires;

c)       obtenir le nombre minimal de points précisé à la pièce jointe 1 de la partie 4 pour les critères techniques cotés.

[Traduction]

15.              Les parties pertinentes de la pièce jointe 1 de la partie 4, Critères techniques, énoncent ce qui suit :

Critères techniques obligatoires

La soumission doit satisfaire aux critères techniques obligatoires précisés ci-dessous. Le soumissionnaire doit fournir la documentation nécessaire afin de démontrer qu’il se conforme à cette exigence.

Les soumissions qui ne satisfont pas aux critères techniques obligatoires seront déclarées non recevables. Chaque critère technique obligatoire devrait être traité séparément.

[Traduction]

16.              L’exigence obligatoire O.2 dans la catégorie de ressource de l’expert-conseil en gestion des connaissances prévoit ce qui suit :

La ressource proposée par les soumissionnaires doit avoir participé à un minimum de 10 projets au cours des 15 dernières années qui comportaient l’une ou l’autre des activités suivantes :

•         Établir des partenariats et des alliances, comparer, cerner, évaluer et appliquer les méthodes les mieux connues pour transférer les pratiques exemplaires;

•         Faciliter la connaissance des styles et des comportements d’apprentissage;

•         Établir des structures de maintien et de gestion des connaissances et travailler à l’amélioration continue des processus;

•         Établir, développer et soutenir la circulation des connaissances, des politiques et des normes;

•         Mettre en œuvre des stratégies de gestion des connaissances, de gestion de l’information, de gestion des documents et des dossiers et de gestion des données.

[Traduction]

17.              La DP contenait également, par renvoi, le document intitulé 2003 (2017-04-27) Instructions uniformisées – biens ou services – besoins concurrentiels[4], dont les dispositions pertinentes énoncent ce qui suit :

05 (2014-09-25) Présentation des soumissions

[...]

2.    Il appartient au soumissionnaire :

[...]

            f.     de fournir une soumission claire et suffisamment détaillée, contenant tous les renseignements demandés concernant les prix, afin de permettre une évaluation complète conformément aux critères établis dans la demande de soumissions.

[...]

16 (2008-05-12) Déroulement de l’évaluation

1.       Lorsque le Canada évalue les soumissions, il peut, sans toutefois y être obligé, effectuer ce qui suit :

a.       demander des précisions ou vérifier l’exactitude de certains renseignements ou de tous les renseignements fournis par les soumissionnaires relatifs à la demande de soumissions;

[...]

f.        vérifier tous les renseignements fournis par les soumissionnaires en faisant des recherches indépendantes, en utilisant des ressources du gouvernement ou en communiquant avec des tiers; [...]

Position des parties

18.              Dans sa plainte, RCGT allègue que Santé Canada a indûment consulté les renseignements publics accessibles dans les profils LinkedIn et à travers des recherches sur Google pour valider les renseignements fournis dans sa proposition relativement à l’exigence obligatoire O.2 dans la catégorie de ressource de l’expert-conseil en gestion des connaissances. RCGT soutient que les conclusions fondées sur les renseignements accessibles au public partent du principe que ces renseignements sont exacts et complets, ce qui n’est pas justifiable. RCGT soutient également que Santé Canada n’a examiné les profils LinkedIn que lorsqu’ils étaient disponibles, de sorte que les critères d’évaluation n’ont pas été appliqués de manière juste et uniforme à tous les soumissionnaires. De plus, RCGT affirme que si Santé Canada avait besoin de renseignements additionnels, il aurait dû les lui demander.

19.              Pour sa part, Santé Canada soutient que ses évaluateurs avaient le droit de vérifier les renseignements, comme le prévoient les Instructions normalisées, qui faisaient partie de la DP, et que leurs décisions reposaient sur un fondement raisonnable.

Analyse

20.              Le paragraphe 30.14(1) de la Loi sur le TCCE exige que, dans son enquête, le Tribunal limite son étude à l’objet de la plainte. À l’issue de l’enquête, le Tribunal doit déterminer la validité de la plainte en fonction des critères et procédures établis par règlement pour le contrat spécifique.

21.              L’article 11 du Règlement prévoit que le Tribunal doit décider si la procédure du marché public a été suivie conformément aux accords commerciaux applicables, soit, en l’espèce, l’Accord sur les marchés publics[5], l’Accord de libre-échange nord-américain[6] et l’Accord de libre-échange canadien[7], entre autres[8].

22.              L’AMP, l’ALÉNA et l’ALÉC exigent que les entités contractantes traitent toutes les soumissions selon des procédures qui garantissent l’équité et l’impartialité du processus de passation des marchés[9]. Les accords commerciaux prévoient en outre que, pour être considérée en vue d’une adjudication, une soumission doit, au moment de son ouverture, être conforme aux prescriptions essentielles énoncées dans la documentation relative à l’appel d’offres[10].

23.              Comme nous l’avons vu ci-dessus, la DP indiquait que les soumissions seraient évaluées en fonction des diverses exigences techniques obligatoires, y compris l’exigence obligatoire O.2, et qu’elles devaient satisfaire à tous les critères d’évaluation obligatoires pour être déclarées recevables. Aux termes des Instructions normalisées intégrées par renvoi aux documents d’appel d’offres, l’entité contractante pouvait, sans y être obligée, vérifier les renseignements contenus dans les soumissions en faisant des recherches indépendantes, entre autres.

24.              La preuve au dossier montre que la soumission de RCGT a été jugée non conforme à l’exigence obligatoire O.2 dans la catégorie de ressource de l’expert-conseil en gestion des connaissances, parce qu’elle ne démontrait pas suffisamment l’expérience pertinente en gestion des connaissances de la ressource proposée[11]. RCGT ne conteste pas cette conclusion. Comme il en est question ci-dessus, RCGT allègue plutôt que Santé Canada a indûment utilisé les renseignements publics accessibles en ligne pour valider les renseignements contenus dans sa soumission.

25.              Dans l’affaire Deloitte, le Tribunal a indiqué qu’une fois la décision prise de vérifier les renseignements fournis par le soumissionnaire comme le permettent les Instructions normalisées, les évaluateurs sont tenus d’y procéder de façon raisonnable[12]. En l’espèce, Santé Canada affirme avoir consulté le profil LinkedIn de l’expert-conseil en gestion des connaissances proposé par RCGT pour vérifier sa conclusion selon laquelle la ressource proposée ne respectait pas l’exigence obligatoire O.2. Bien que cette démarche puisse sembler paradoxale, en ce sens que Santé Canada procédait à cette vérification en raison du manque de renseignements dans la soumission de RCGT, il semble effectivement que Santé Canada ne faisait que confirmer sa conclusion.

26.              Les évaluateurs avaient le droit de vérifier les renseignements contenus dans la soumission de RCGT selon les dispositions de la DP. Le Tribunal conclut que les évaluateurs ont procédé de façon raisonnable à la vérification des propositions des soumissionnaires, étant donné que l’examen des renseignements publics accessibles en ligne, y compris les profils LinkedIn, visait seulement à confirmer le contenu des propositions. Si Santé Canada avait trouvé en ligne des renseignements additionnels qui changeaient ses conclusions, cette mesure aurait pu constituer une modification de la soumission, interdite selon la jurisprudence du Tribunal[13]. Ce n’est toutefois pas ce qui s’est produit. Dans le cas de RCGT, la proposition a été rejetée en raison de son contenu, et non à cause des vérifications effectuées par Santé Canada.

Conclusion

27.              Compte tenu de ce qui précède, le Tribunal conclut que la plainte n’est pas fondée.

FRAIS

28.              Aux termes de l’article 30.16 de la Loi sur le TCCE, le Tribunal accorde à Santé Canada une indemnité raisonnable pour les frais engagés pour répondre à la plainte, indemnité qui doit être versée par RCGT. Conformément à sa Ligne directrice sur la fixation des frais dans une procédure de plainte portant sur un marché public (la Ligne directrice)[14], le Tribunal détermine provisoirement que le degré de complexité de la plainte correspond au degré 1, étant donné que l’appel d’offres concernait des services professionnels d’une partie et que les questions en litige étaient simples. La procédure a également été simple. À ce titre, le Tribunal détermine provisoirement que le montant de l’indemnité est de 1 150 $.

DÉCISION

29.              Aux termes du paragraphe 30.14(2) de la Loi sur le TCCE, le Tribunal détermine que la plainte n’est pas fondée.

30.              Aux termes de l’article 30.16 de la Loi sur le TCCE, le Tribunal accorde à Santé Canada une indemnité raisonnable pour les frais engagés pour répondre à la plainte, indemnité qui doit être versée par RCGT. Conformément à la Ligne directrice, le Tribunal détermine provisoirement que le degré de complexité de la plainte correspond au degré 1 et que le montant de l’indemnité est de 1 150 $. Si l’une ou l’autre des parties n’est pas d’accord en ce qui concerne la détermination provisoire du degré de complexité et du montant de l’indemnité, elle peut déposer des observations auprès du Tribunal, en conformité avec l’article 4.2 de la Ligne directrice. Il relève de la compétence du Tribunal de fixer le montant définitif de l’indemnité.

Randolph W. Heggart             
Randolph W. Heggart
Membre présidant